דנ” 6673/12 עטרת בנות ירושלים נ’ משרד הפנים – הממונה על מחוז ירושלים ואח’

בבית המשפט העליון

דנ"מ 6673/12

לפני:	כבוד הנשיא (בדימ') א' גרוניס
	כבוד הנשיאה מ' נאור
	כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין
	כבוד השופט ס' ג'ובראן
	כבוד השופט ח' מלצר
	כבוד השופט י' דנציגר
	כבוד השופט י' עמית

העותרת:

עטרת בנות ירושלים

נ ג ד

המשיבים:	1. משרד הפנים- הממונה על מחוז ירושלים
	2. עיריית ירושלים

דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 28.8.2012 בעע"מ 5251/08 [פורסם בנבו] שניתן על ידי כבוד המשנה לנשיא (בדימוס) א' ריבלין והשופטים א' רובינשטיין, ח' מלצר

תאריך הישיבה:

כ"ה בשבט תשע"ד

(26.1.14)

בשם העותרת:

עו"ד גליה גרימברג; עו"ד דרור שאול

בשם המשיב 1:

עו"ד שוש שמואלי

בשם המשיבה 2:

עו"ד נעמה כליף-חזרתי; עו"ד שירה שויד;

עו"ד שירה לוי

ספרות:

י' זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו)

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (התשנ"ג)

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך א, תורת הפרשנות הכללית (1992)

חקיקה שאוזכרה:

פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938: סע' 4, 4(א), 4(א)(I), 4(א)(II), 4(א)(II)(ד'), 4(א)(IV), 4(א)(IV)(א), 4(א)(ii), 4(א)(iv), 5, 5(א), 5(ג)), 5(ה)), 5(ז)), 5(י), 5(יא))., 5ג, 5ג(א), (ב), 5ג(ה'), 5ג(ה)(3), 14

חוק לימוד חובה, תש"ט-1949

פקודת העיריות [נוסח חדש]

חוק הפרשנות, תשמ"א-1981: סע' 12

חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל: סע' 4

חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969

ספרות:

י' זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו)

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (התשנ"ג)

א' ברק, פרשנות במשפט, כרך א, תורת הפרשנות הכללית (1992)

דוד גליקסברג, מיסוי מוסדות ללא כוונת רווח (1995)

כתבי עת:

ישי בלנק, "מקומו של ה"מקומי": משפט", משפטים, כרך לד (תשס"ד-תשס"ה) 197

מיני-רציו:

* ביהמ"ש העליון, במסגרת דיון נוסף, קובע ברוב דעות כי על מנת להיכנס בגדרי המונח "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(4)(א) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), אין מקום לבחון את שאלת התרומה של מבקש הפטור לקהילה המקומית בו נמצא הנכס.

* מסים – ארנונה – פטור

* פרשנות – דין – פקודת הפיטורין

* חינוך – מוסד חינוך – פטור ממס

* חינוך – מוסד חינוך – הגדרתו

* מסים – מסי עירייה וממשלה – פטור מתשלומים

דיון נוסף בפסק דינו של בימ"ש זה בעע"ם 5251/08 במסגרתו נקבע בדעת רוב כי פעילותה של המבקשת – עמותה רשומה הפועלת בנכס בירושלים בתחום הכשרת מורות עבור מוסדות יהודים בחו"ל, היא בגדר "סמינר" על פי פרשנות המונח כפשוטו, אולם אף-על-פי-כן אין לראותה כ"מוסד חינוך" כאמור בסעיף 4(א)(4)(א) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן הפקודה), מאחר שעל מנת להיכנס בגדרי המונח "מוסד חינוך" וליהנות מהפטור, יש להחיל את תנאי התרומה לקהילה המקומית בה פועל המוסד.

ביהמ"ש העליון (מפי השופט י' דנציגר, בהסכמת הנשיא (בדימ') א' גרוניס, הנשיאה מ' נאור והשופטים ס' ג'ובראן וי' עמית, כנגד דעתם החולקת של השופטים ח' מלצר והמשנה לנשיאה א' רובינשטיין) קיבל את הבקשה מהטעמים הבאים:

מוסד יזכה לפטור מארנונה כללית לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה בהתקיימם של ארבעה תנאים: (1) מדובר ב"מוסד חינוך"; (2) הבניין או הקרקע הרלבנטיים הם בבעלותו ובהחזקתו; (3) הבניין או הקרקע משמשים את המוסד לאחת מהפעילויות המנויות בסעיף; ו-(4) פעילות המוסד אינה למטרות רווח.

לדעת כל חברי ההרכב בשלה השעה שהמחוקק יעשה מעשה ויקבע בחוק חדש ומודרני הוראות ברורות, בהירות ומפורשות שעל פיהן יינתן פטור מארנונה במקרים המתאימים. ואולם, בגדרי הדין המצוי, לדעת הרוב, משלא נזכר תנאי התרומה לקהילה כאחד מתנאי הפטור על פי נוסחה הקיים של הפקודה, אין מקום לקרוא תנאי זה לתוך הגדרת המונח "מוסד חינוך" ולבחון את שאלת התרומה של מבקש הפטור לקהילה המקומית בה נמצא הנכס, במסגרת הבדיקה לגבי התקיימותם של התנאים למתן הפטור. השופט דנציגר, מבסס את עמדתו, על פסק-דינו של השופט י' עמית, ב-עע"ם 8360/08 בפרשת היברו יוניון קולג' (שהתמקד בפטור החוסה תחת סעיף 4(א)(II)(ד') לפקודה (סמינר המופעל על ידי מוסד דתי), אגב כך שדחה על העניין שם את תחולת סעיף 4(א)(IV)(א) לפקודה (סמינר המופעל על ידי מוסד חינוך)) שם נדונה ונדחתה הטענה כי יש לבחון את שאלת התרומה לקהילה המקומית במסגרת הבדיקה לגבי התקיימותם של התנאים למתן הפטור.

לפיכך, משפעילותה של המבקשת עולה כדי הפעלת "סמינר", הנמצאת בגרעינו של המונח "מוסד חינוך", ולאור הקביעה בעע"ם 5251/08 (המקובלת על השופט דנציגר ושלא נדרשה לדיון נוסף בענייננו), לפיה הממונה לא הייתה רשאית לדרוש מהמבקשת להציג את אישור משרד החינוך כתנאי להענקת הפטור, הרי שהמבקשת עומדת בכל ארבעת התנאים הנקובים בסעיף 4(א)(IV) לפקודה ולכן זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה. הנשיא (בדימ') א' גרוניס, מצטרף לאמור ומוסיף כי מאחר וסעיפי הפטור המופיעים בפקודה כוללים אף מוסדות שאינם בהכרח בעלי זיקה לקהילה המקומית, אין להוסיף על דרך פרשנות תנאי לפיו נדרשת זיקה לקהילה המקומית דווקא לגבי המוסד בו עסקינן.

השופטים מלצר ורובינשטיין, בדעת מיעוט, נותרו בעמדה שהביעו בעע"ם 5251/08 כי ניתן לקרוא על דרך של פרשנות תכליתית – על רקע תכלית הפטור מארנונה למוסדות חינוך – כי הפטור לפי סעיף 4(א)(IV)(א) לפקודה יינתן רק למוסד חינוך התורם לקהילה בעיר ממנה הוא מבקש פטור מתשלום ארנונה. השופט מלצר מבסס את מסקנתו בין היתר תוך התחקות אחר התכליות השונות העומדות בבסיס סעיפי הפטור השונים ובאמצעות משפט משווה ומאבחן בין הקביעות שבפרשת היברו יוניון קולג' לענין הפטור שם, לבין ענייננו.

פסק-דין

השופט י' דנציגר:

לפנינו דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה (המשנה לנשיא (בדימוס) א' ריבלין והשופטים א' רובינשטיין ו-ח' מלצר) בעע"ם 5251/08 [פורסם בנבו] מיום 28.8.2012, במסגרתו נדחה ערעור המבקשת על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (הנשיאה מ' ארד) בעת"מ 1150/07 [פורסם בנבו] מיום 27.4.2008.

רקע עובדתי והליכים קודמים

עובדות המקרה וההליכים הקודמים פורטו בהרחבה בפסק דינו של בית משפט זה ולכן אביאם להלן בקצרה בלבד. המבקשת הינה עמותה רשומה הפועלת בתחום הכשרת מורות עבור מוסדות יהודים בחו"ל. בקורסים שמעבירה המבקשת משתתפות נשים המתגוררות מחוץ לישראל ומגיעות לירושלים לתקופת הלימודים בלבד. לצורך הפעלת הקורסים, מחזיקה המבקשת נכס ברחוב ז'בוטינסקי בירושלים, כאשר עד לשנת 2003 נהנתה מפטור מתשלום ארנונה כללית בגין הנכס, מכוח סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה). בסוף שנת 2003, לאור פסיקת בית משפט זה הנוגעת להפעלת סעיף הפטור בשים לב לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/99 מיום 11.2.1999 (להלן: חוזר המנכ"ל), ביטלה המשיבה 2, עיריית ירושלים (להלן: העירייה), את הפטור שהוענק למבקשת. בשנת 2006 ביקשה המבקשת מהמשיבה 1, הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (להלן: הממונה), לקבל פטור מארנונה מכוח אותו סעיף וסורבה לנוכח העובדה שאינה עומדת בקריטריון שנקבע בחוזר המנכ"ל לפיו עליה לפעול "בתוך קהילת הרשות המקומית" ולשרת "בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית". המבקשת פנתה לממונה בשנית בבקשה לפטור מארנונה על בסיס סעיף 4(א)(IV) לפקודה, המעניק פטור מארנונה למוסד חינוך שתכליתו אינה הפקת רווח כספי. הממונה הודיעה למבקשת כי נוסף על התנאים הנקובים בסעיף, עליה להמציא גם "אישור משרד החינוך על ניהול בי"ס" (להלן: אישור משרד החינוך). בעקבות אי הסכמת הצדדים בדבר נחיצותו של אישור זה, הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

הצדדים נחלקו בשאלה האם המבקשת עונה להגדרת "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה והאם לצורך הכרה בו ככזה רשאית הייתה הממונה לדרוש את הצגת אישור משרד החינוך, וכן בשאלה האם נדרש כי המבקשת תספק שירותי חינוך לקהילה המקומית כדי לזכות בפטור על אף שדרישה זו אינה נזכרת בפקודה.

בית המשפט לעניינים מנהליים נדרש תחילה ללשון הוראת סעיף 4 לפקודה וקבע כי כיוון שסעיף 4(א)(IV) קובע כי בגדרי מוסד חינוך בא גם "סמינר" וכיוון שמוסד להכשרת מורים עונה למשמעות זו, הרי שהמבקשת נכנסת בגדרי לשון ההוראה. יחד עם זאת, בית המשפט קבע כי תכליתה של הוראת הסעיף היא להעניק פטור למוסד חינוך אשר מעניק שירותי חינוך לתושבי הקהילה, וכדי להבטיח שהמבקשת עומדת בתכלית זו רשאית הייתה הממונה לדרוש את קבלת אישור משרד החינוך שהינו הגוף הממלכתי הבקיא בנושא.

המבקשת ערערה על פסיקת בית המשפט לעניינים מנהליים לבית משפט זה. טענותיה העיקריות היו כי שגה בית המשפט כש"קרא" לתוך סעיף 4(א)(IV) לפקודה את דרישת סעיף 5(י), כפי שזה פורש במסגרת חוזר המנכ"ל, לתרומת מוסד החינוך לקהילה המקומית. עוד טענה המבקשת כי גם אם כדי לזכות בפטור עליה להראות תרומה לקהילה המקומית, הרי שפעילותה תורמת בצורה משמעותית למדינת ישראל על ידי עידוד עלייה והפצת היהדות בתפוצות. באשר לדרישת הצגת אישור משרד החינוך, טענה המבקשת כי זו הועלתה בחוסר סמכות וללא הצדקה עניינית. המשיבות, מצידן, סמכו ידיהן על פסיקת בית המשפט לעניינים מנהליים.

פסק הדין בערעור

בית משפט זה, בחוות דעתו של חברי השופט ח' מלצר ועל דעתו של חברי השופט א' רובינשטיין, דחה את ערעורה של המבקשת, וזאת כנגד דעתו החולקת של המשנה לנשיא (בדימוס) א' ריבלין. בית משפט זה קיבל את קביעת בית המשפט לעניינים מנהליים לפיה פעילות המבקשת נחשבת ל"סמינר" וכי היה מקום לראות בה גם "מוסד חינוך" אלמלא התכלית שבבסיס סעיף 4(א)(IV) לפקודה. יחד עם זאת, עמד השופט מלצר על התכלית שבבסיסה של גביית הארנונה, אשר מטרתה היא לשרת את תושבי הרשות המקומית הגובה אותה, וקבע כי לא ניתן לעצור את פרשנות הסעיף בשלב הלשון וכי יש לבחון האם המבקשת עונה להגדרת "מוסד חינוך" גם לאור תכליתו. השופט מלצר הפנה לחוות דעתו של השופט רובינשטיין בעע"ם 10673/05 מכללת הדרום נ' מדינת ישראל – משרד הפנים [פורסם בנבו] (31.12.2007) (להלן: עניין מכללת הדרום), וציין כי בשים לב להלכה שנקבעה שם יש להביא בחשבון את תרומתו של מוסד פלוני לקהילה בה הוא נמצא כדי לקבוע האם הוא עונה להגדרת "מוסד חינוך" לפי הפקודה.

השופט מלצר עמד גם על ההתנגשות לכאורה בין ההלכה שנקבעה בעניין מכללת הדרום לבין פסק דינו של בית משפט זה במסגרת עע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי יהדות [פורסם בנבו] (30.11.2011) (להלן: עניין היברו יוניון קולג'), במסגרתו קבע חברי השופט י' עמית (בהסכמת חברתי המשנָה לנשיא מ' נאור ובהסכמתי) כי לא ניתן לקרוא תנאי של "תרומה לקהילה שבה מצוי הנכס" להוראות סעיף 4 לפקודה. השופט מלצר סבר כי עניין היברו יוניון קולג' כלל אינו מתנגש עם עניין מכללת הדרום מכמה סיבות: ראשית, העניין הראשון דן בסעיף 4(א)(II) לפקודה ואילו העניין האחרון דן בסעיף 4(א)(IV) לפקודה; שנית, בעניין היברו יוניון קולג' איבחן השופט עמית במפורש את נסיבות המקרה מעניין מכללת הדרום, שכן בעניין הראשון לא הייתה מחלוקת שהתמלאו ארבעת התנאים המצטברים להענקת פטור לפי הפקודה ואילו בעניין האחרון נדרשה פרשנות באשר להתקיימות התנאים; ושלישית, גם בעניין היברו יוניון קולג' הביע השופט עמית את מורת רוחו מהתוצאה אליה הגיע.

לאור האמור לעיל, בחן השופט מלצר את שאלת תרומתה של המבקשת לקהילה וקבע כי אין די בטענתה לפיה ניתן להסתפק בתרומתה למדינת ישראל בכלל וכי יש צורך בהתקיימותה של תרומה לקהילה בהקשרה הגיאוגרפי, וזאת לאור העובדה שארנונה מוטלת על תושבי אזור מסוים ולא על תושבי המדינה בכללותה. נקבע כי למבקשת זיקה מינימלית בלבד לקהילה המקומית בה היא פועלת שכן מטרות פעילותה מכוונות "כלפי חוץ" ולא "כלפי פנים", ומכאן ההבדל בין פעילותה לבין פעילותם של מוסדות חינוך אחרים שבוגריהם עוזבים לעתים לחוץ לארץ לאחר סיום לימודיהם.

על אף האמור לעיל, קבע השופט מלצר כי דרישת הממונה כי המבקשת תמציא את אישור משרד החינוך הועלתה בחוסר סמכות, שכן היא אינה מעוגנת בלשון סעיף 4(א)(IV) לפקודה אשר בשונה מסעיף 5ג(ה)(3) לפקודה לא קושר את הגדרת "מוסד חינוך" למשמעותו בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, וכי משמעותה של דרישה כאמור היא השוואת התנאים בין הסעיפים בניגוד למצוות המחוקק. ואולם, השופט מלצר קבע כי הצגת אישור משרד החינוך יכולה להוות אינדיקציה חיובית לכך שמוסד מסוים הינו אכן מוסד חינוך בהתאם לתכלית הסעיף. לאור זאת, ולאור האמור לעיל, קבע השופט מלצר כי לא שגתה הממונה כאשר לא אישרה את הפטור מתשלום ארנונה כללית אותו ביקשה המבקשת. כאמור, השופט רובינשטיין הצטרף לדעתו של השופט מלצר.

לעומתם, הביע המשנה לנשיא ריבלין את העמדה שיש לדבוק בפרשנות שנקבעה בעניין היברו יוניון קולג', לפיה בהיעדר קביעה אחרת של המחוקק לא ניתן להבחין בין מוסדות שונים הפועלים למען אותה מטרה לעניין תחולת הפטורים שבסעיף 4(א) לפקודה. המשנה לנשיא ריבלין ציין כי אין לטעמו סתירה בין עניין מכללת הדרום לבין עניין היברו יוניון קולג', שכן הראשון התייחס למקרים בהם יש לבחון האם מוסד מסוים נכנס בגדרי הביטוי "מוסד חינוך" לפי הפקודה ואילו האחרון התייחס למקרים בהם נקבע שמוסד מסוים נכנס בגדרי ביטוי זה ולמרות זאת מתבקש להבחין בינו לבין מוסד אחר.

על קביעות אלה נסב הדיון הנוסף שלפנינו.

תמצית טענות הצדדים

בהחלטתו מיום 19.5.2013, הורה חברי הנשיא א' גרוניס על קיום דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה בערעור. הנשיא הגדיר את השאלה שתידון במסגרת הדיון הנוסף כך:

"כיצד יש לפרש את הוראת הפטור מארנונה ל'מוסד חינוך' הקבועה בסעיף 4(א)(IV)(א) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. זאת במיוחד על רקע הסתירה, ולו לכאורה, בין הפסיקה בפסק הדין בעע"ם 5251/08 [פורסם בנבו] נשוא העתירה, לבין הפסיקה בעע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי היהדות [פורסם בנבו] (30.11.2010)".

לכן, אסקור את טענות הצדדים ככל שהן נוגעות לשאלה זו בלבד.

טענתה הראשונה של המבקשת היא כי דעת הרוב בערעור נתפסה לכלל טעות כשקבעה כי קיימת סתירה בין עניין מכללת הדרום לבין עניין היברו יוניון קולג'. לטענתה, העניין הראשון נסב סביב פרשנות המונח "בית ספר מקצועי" הכלול בסעיף 4(א)(IV) לפקודה וכי הפרשנות התכליתית באותו עניין נדרשה רק לאחר שלא ניתן היה לקבוע, בהתאם לפרשנות לשון הפקודה, האם בית ספר לתלמידים מעל גיל 18 עונה להגדרה זו, אם לאו. לטענתה, כיוון שבענייננו אין מחלוקת שפעילותה של המבקשת עונה להגדרת "סמינר", הרי שאין כל מקום להגיע לשלב הפרשנות התכליתית שנקבע בעניין מכללת הדרום. באשר לעניין היברו יוניון קולג', טוענת המבקשת כי באותו עניין נדרש בית משפט זה לפרשנות תכליתית של פעילותו של מוסד להכשרת רבנים כ"סמינר" בהקשר של מוסד חינוך לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה או בהקשר של מוסד דת לפי סעיף 4(א)(II) לפקודה. לטענתה, פרשנות תכליתית זו נדרשה בשל העובדה שגם באותו עניין הפרשנות המילולית למונח "סמינר" לא הכריעה את הכף ולכן היה צורך לקבוע מהו אופיו של אותו מוסד. יחד עם זאת, טוענת המבקשת כי באותו עניין, לאחר שנקבע שהמוסד עונה להגדרת "מוסד דת" לפי הפקודה, נקבע גם שלא ניתן לצמצם את הפטור על ידי הוספת תנאי של תרומה לקהילה המקומית מבלי שזה נקבע בחקיקה. המבקשת טוענת כי יש לגזור גזירה שווה מעניין זה לעניין שלפנינו, שכן אין כל הבדל בין "מוסד דת" לבין "מוסד חינוך" אשר שניהם זכאים לפטור לפי סעיף 4(א) לפקודה.

לחלופין, טוענת המבקשת כי פעילותה תורמת גם תורמת לקהילה המקומית בשל העובדה שהיא מעודדת עלייה למדינת ישראל ומחזקת את הקשר בינה לבין יהדות התפוצות, וזאת, לטענתה, גם לשיטת העירייה כפי שעולה מהחלטה שקיבלה ועדת ההקצבות שלה ביום 31.5.2004 לפיה תלמידים מחו"ל הלומדים בעמותות המעודדות עלייה תורמים בעצם שהותם לרווחת העיר. מכל מקום, טוענת המבקשת כי לא ניתן להוסיף את תנאי התרומה לקהילה המקומית בדרך של חקיקה שיפוטית, וזאת לנוכח בחירתו המפורשת של המחוקק להשאיר את נוסח הפקודה על כנו על אף קריאות חוזרות ונשנות של בית משפט זה לתקנו.

המשיבות, לעומת זאת, סבורות כי יש להותיר את פסק הדין בערעור על כנו. לטענתן, צדקה דעת הרוב כשקבעה כי יש לפרש את סעיף 4(א) לפקודה פרשנות תכליתית המביאה בחשבון מספר עקרונות: ראשית, יש לפרש סעיפי פטור מארנונה באופן שיגשים את תכלית החקיקה כפי שפסק בית משפט זה בכל הנוגע לפרשנות חוקי מס; שנית, בהתאם לפסיקת בית משפט זה, יש לפרש הוראות פטור מארנונה בצמצום, וזאת בשל העובדה שפטור מארנונה לנישום אחד מהווה הכבדה על יתר הנישומים המשלמים אותה; שלישית, יש להביא בחשבון את אופיה של הארנונה שהיא מס מקומי שתכליתו לממן שירותים בתחומי הרשות המקומית; ורביעית, בשים לב לאמור לעיל, יש לפרש את הפטור הקבוע בסעיף 4(א) לפקודה ככזה שנועד לפטור מארנונה מוסדות התורמים לקהילה המקומית בלבד.

דיון והכרעה

בפתח הדברים, ועוד בטרם אפנה לדון בפרשנות סעיף 4(א)(IV) לפקודה לאור טענות הצדדים בדיון הנוסף, אציין כי בית משפט זה הביע לא אחת את מורת רוחו מנוסחה הנוכחי של הפקודה אשר מוביל, חדשות לבקרים, להתפלפלויות פרשניות המעסיקות את בתי המשפט השונים, לרבות בית משפט זה. לא נותר אלא לשוב ולהדגיש כי בשלה השעה שהמחוקק יעשה מעשה ויקבע בחוק חדש ומודרני הוראות ברורות, בהירות ומפורשות שעל פיהן יינתן פטור מארנונה במקרים המתאימים.

לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים ולאחר שעיינתי בפסק הדין בערעור, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה לדיון נוסף להתקבל ולכן אמליץ לחברַי שנקבע כי המבקשת זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה מהממונה זאת נוכח העובדה שעל פי נוסחה הקיים של הפקודה אין מקום לבחון את שאלת תרומתה של המבקשת לקהילה.

ראוי, תחילה, להביא את לשונו של סעיף 4(א)(IV) לפקודה במלואה:

"למרות כל האמור בפקודת העיריות, 1934 –

(א) ארנונה כללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפוסה אשר: –

…

(IV) הבעלות והחזקה עליהם הן בידי כל מוסד חינוך, בתנאי שהבנין או הקרקע התפוסה משמשים לאותו מוסד-חינוך: –

(א) כגן-ילדים, בית-ספר, סמינר או בית-ספר מקצועי, או

(ב) כבית חינוך לעוורים, לאילמים או לחרשים, או

(ג) כספריה ציבורית;

בתנאי כי לא יפטרו ממס כל בנין או קרקע תפוסה שהבעלות עליהם הן בידי כל מדינה או כל אדם המחזיק מטעם כל מדינה, או כל עדה דתית או מוסד דתי, אגודת צדקה או מוסד חינוך, אם אותה מדינה או אותה עדה דתית או אותו מוסד דתי, או אותה אגודת צדקה או אותו מוסד חינוך משתמשים בבנין או בקרקע התפוסה לאיזה צורך שתכליתו הפקת ריווח כספי".

נראה כי מוסכם על הכל שמוסד יזכה לפטור מארנונה כללית לפי סעיף זה בהתקיימם של ארבעה תנאים: (1) מדובר ב"מוסד חינוך"; (2) הבנין או הקרקע הרלבנטיים הם בבעלותו ובהחזקתו; (3) הבנין או הקרקע משמשים את המוסד לאחת מהפעילויות המנויות בסעיף; ו-(4) פעילות המוסד אינה למטרות רווח [ראו: עניין מכללת הדרום, בפסקה ו(1) לפסק דינו של השופט רובינשטיין]. במקרה שלפנינו, הצדדים נחלקים בשאלה אחת עיקרית והיא האם המבקשת עונה להגדרת "מוסד חינוך" לנוכח העובדה שהיא מפעילה סמינר ובשים לב לתכלית הפקודה.

טענתן העיקרית של המשיבות, אשר התקבלה בפסק הדין בערעור, היא כי תכלית הפקודה, בהיותה עוסקת בפטור מארנונה, מחייבת לבחון האם המוסד המבקש את הפטור תורם לקהילה המקומית בה הוא פועל. לכן, לטענתן, לאור העובדה שהמבקשת עוסקת בהכשרת מורות שעוזבות את מדינת ישראל עם סיום לימודיהן, הרי שהיא אינה תורמת לקהילה המקומית ואינה זכאית לפטור לפי סעיף 4(א) לפקודה. אלא שטענה זו נדונה לפני בית משפט זה במסגרת עניין היברו יוניון קולג' ונדחתה.

אין כל מחלוקת, וגם לא הייתה כזו במסגרת עניין מכללת הדרום ובמסגרת עניין היברו יוניון קולג', כי מטרתה של הפקודה נעוצה בתכליתה של הטלת ארנונה המהווה מס שמטילה רשות מקומית לצורך מימון שירותים מקומיים אותם היא מעניקה לתושביה [ראו: עניין מכללת הדרום, בפסקה ו(2); עניין היברו יוניון קולג', בפסקה 12]. אין גם חולק כי הענקת פטור מארנונה לנישום אחד יכול שתכביד את נטל הארנונה על נישומים אחרים, ולכן על הנישום המבקש את הפטור להראות כי הוא נכנס בגדריה של הוראת חוק מפורשת המעניקה לו פטור זה [ראו: עניין מכללת הדרום, בפסקה ו(3); עניין היברו יוניון קולג', בפסקה 13 והאסמכתאות הנזכרות שם]. ואולם, כאשר עסקינן בפרשנות הוראת חוק מפורשת, על לשונה לסבול את הפרשנות אותה מוצע לאמץ. בעניין זה, אין לי אלא לסמוך את ידי על דבריו של חברי השופט עמית בעניין היברו יוניון קולג' בכל הנוגע לטענה שהעלה לפנינו המערער באותו עניין, הזהה לטענתן של המשיבות בעניין שלפנינו:

"כאמור, טענה זו הגיונה בצידה, ולטעמי, היא אף משקפת את הדין הרצוי בנושא ארנונה. עם זאת, 'כמו כל חוק אחר, גם לעניין חוק מס, נקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה' (עניין קיבוץ חצור, בעמ' 56). אלא שבחינה של לשון הפקודה מעלה כי סעיפי הפטור הקבועים בסעיף 4 לפקודה מונים במפורש מהם התנאים אשר בהתמלאם ייכנס הנישום בגדרם, ובלשונם של תנאים אלה אין עיגון לקיומו של קריטריון נוסף הבוחן האם המוסד תורם בעיקר לתושבי הרשות המקומית" (שם, בפסקה 30) (ההדגשה הוספה – י. ד.).

ממשיכות המשיבות וטוענות כי בעניין מכללת הדרום נשקלה גם נשקלה שאלת התרומה לקהילה המקומית במסגרת פרשנות המונח "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה ולכן יש מקום לשוקלה גם בעניינה של המבקשת. אין בידי לקבל טענה זו.

כדי להבהיר את עמדתי בעניין זה, יש לעמוד בהרחבה מסוימת על הקביעות השונות בעניין מכללת הדרום ובעניין היברו יוניון קולג' ועל הנסיבות שהובילו אליהן.

בעניין מכללת הדרום מדובר היה בבית ספר ללימוד ראיית חשבון וייעוץ מס לתלמידים מבוגרים אשר ביקש פטור לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה בטענה כי מדובר ב"מוסד חינוך" וכי הבניין לגביו מתבקש הפטור בא בגדרי המונח "בית ספר מקצועי" המופיע באותו סעיף. באותו עניין, נדרש חברי השופט רובינשטיין לשאלה הפרשנית האם מוסד המקנה לתלמידיו השכלה גבוהה נכנס בגדרי המונח "מוסד חינוך" לצורך הסעיף המדובר. בניתוח פרשני בהיר, מקיף ומעמיק, עמד חברי על פרשנות המילה "חינוך" והשפעתה על המונח "מוסד חינוך" כשהגיע למסקנה כי הגרעין הלשוני של המונח כולל את "אותן מסגרות המקנות לאדם את יסודות התובנה, הידע וההתנהגות, ומשכך ככלל מיועדות הן לילדים ונוער" [שם, בפסקה ז(11)]. עוד הוא קבע כי הפרשנות הלשונית של המונח אינה חד משמעית דיה כדי להכריע באותו מקרה, ולכן פנה לבחינת תכלית הפקודה אותה ביקש ללמוד בראש ובראשונה מרשימת המוסדות המפורטים בסעיף 4(א)(IV) המעידים על כך שהמונח "מוסד חינוך" והמונח "בית ספר מקצועי" מתייחסים ל"חינוך והוראה בסיסיים" ולא להשכלה גבוהה [שם, בפסקה י]. רק בסוף דבריו תמך חברי את מסקנתו גם בשיקולי מדיניות וקבע כי כאשר מדובר בחינוך בסיסי לילדים ולנוער, בסיס ההסכמה המשותף להענקת פטור למוסדות העוסקים במלאכה זו גדול יותר, ובמיוחד בהקשר המקומי [שם, בפסקה יא(1)]. לכן, לא ניתן לומר, לדעתי, כי הבסיס לפרשנות המונח "מוסד חינוך" ולקביעה בעניין מכללת הדרום נעוץ בשאלת תרומת המוסד לקהילה. לאור זאת, אינני רואה גם סתירה בין עניין מכללת הדרום לבין עניין היברו יוניון קולג'. אפרט.

בעניין היברו יוניון קולג', מבקש הפטור היה מוסד על-תיכוני להכשרת רבנים. אותו מוסד הפעיל סמינר להכשרת תלמידיו לרבנות וגם שם היה מדובר בתלמידים אשר מרביתם עוזבים את הארץ לאחר סיום לימודיהם. מבקש הפטור באותו עניין ביקש להכיר בו כ"סמינר" הן תחת הגדרת סעיף 4(א)(IV) לפקודה, המתייחס כאמור ל"מוסד חינוך", והן תחת הגדרת סעיף 4(א)(II), הנוגע ל"סמינר" המופעל על ידי "מוסד דתי". חברי השופט עמית נדרש באותו עניין תחילה לשאלה האם מוסד להכשרת רבנים עונה להגדרת "מוסך חינוך" הגם שהוא מפעיל "סמינר". לאחר שקבע כי פרשנותו המילולית של המונח "סמינר" יכולה לסבול גם מוסד המשמש להכשרת רבנים להבדיל ממורים וגננות, פנה חברי השופט עמית לתכליתו של סעיף 4(א)(IV) כפי שפורשה בעניין מכללת הדרום. מסקנתו בעניין זה הייתה כדלקמן:

"אמור מעתה: 'מוסד חינוך' פירושו אותם מוסדות 'שתכליתם חינוך והוראה בסיסיים, שככלל מיועדים לילדים ונוער' (שם, סעיף י"א לפסק הדין), ואילו 'סמינר' הוא החריג, אשר יש לפרשו כמתייחס למוסדות להכשרת מורים וגננות" (שם, בפסקה 17).

לאור מסקנה זו, ולאור הקביעה בעניין מכללת הדרום לפיה מוסד להשכלה גבוהה אינו נכנס בגדרי המונח "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה קבע חברי השופט עמית כי מוסד על תיכוני להכשרת רבנים אינו "מוסד חינוך". יחד עם זאת, באותו עניין לא הייתה מחלוקת כי אותו מוסד עונה להגדרת "מוסד דתי". לכן, בחן השופט עמית את פירושו של המונח "סמינר" במסגרת סעיף 4(א)(II) העוסק במוסדות דתיים. לאחר דיון מעמיק, הוא קבע כי מוסד להכשרת רבנים אכן עולה כדי "סמינר" בהקשרו הדתי ומשכך הוא נכנס בגדרי הפטור שבסעיף זה (שם, בפסקה 26). לאור קביעה זו, דחה השופט עמית, על דעתה של חברתי המשנָה לנשיא מ' נאור ועל דעתי, את הטענה לפיה אותו מוסד אינו זכאי לפטור שהוא נכנס בגדרו בשל העובדה שתלמידיו עוזבים את הארץ לאחר לימודיהם ולכן הוא אינו תורם לקהילה המקומית בה הוא פועל (שם, בפסקה 30). לא ניתן לומר כי קביעות אלה עומדות בסתירה לאמור בעניין מכללת הדרום, שכן האחרון עסק בשאלה העקרונית האם מוסדות להשכלה גבוהה נכנסים בגדרי המונח "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה ואילו עניין היברו יוניון קולג' עסק בשאלת פרשנותו של המונח "סמינר" בהקשרם של מוסדות דתיים ובשאלה האם תנאי התרומה לקהילה יכול לשלול פטור לפי סעיף 4 לפקודה ממוסד הנכנס בגדריו.

בטרם אפנה לדון בעניינה של המבקשת, אציין כי אני שותף לקביעתו של חברי השופט ח' מלצר בפסק הדין בערעור, לפיה דרישת הממונה להמצאת אישור משרד החינוך הועלתה בחוסר סמכות (פסקה 30 לחוות דעתו בפסק הדין בערעור). אכן, לממונה מסור שיקול הדעת להחליט בשאלה האם מוסד פלוני הוא מוסד חינוך בהתאם להוראת סעיף 14 לפקודה הקובע כי:

"כל שאלה באם איזו עדה דתית או אם איזה מוסד או מוסד דתי או אם איזו אגודה היא אגודת צדקה או אם איזה מוסד הוא מוסד חינוך, יחליט בה הממונה על המחוז שבו נמצא הנכס אשר ביחס אליו נתבעים הפטורין ע"י אותה עדה או אותו מוסד דתי או אותה אגודת צדקה או אותו מוסד חינוך".

אלא שלאור הגדרתו ללא סייג של המונח "מוסד חינוך" בסעיף 4(א)(IV) לפקודה, בניגוד להגדרתו המצומצמת בסעיף 5ג(ה)(3) לפקודה, הרי ששיקול דעתה של הממונה אינו יכול להתבסס על אישורו של משרד החינוך על ניהול בית ספר, והכל בהתאם לניתוחו של חברי השופט מלצר לו אני שותף לעניין זה. באופן דומה, דעתי היא כי לאור עניין היברו יוניון קולג', שיקול דעתה של הממונה אינו יכול להתבסס על שאלת תרומה לקהילה המקומית.

לאור האמור עד כה, יש לפנות כעת לבחינת עניינה של המבקשת בדיון נוסף זה, ולקבוע האם היא נכנסת בגדרי המונח "מוסד חינוך" בשים לב להיותה מוסד המפעיל "סמינר" להכשרת מורות. ואולם, כפי שהבהרתי לעיל, קביעה כאמור אינה יכולה להיות מושפעת מהתשובה לשאלה האם המבקשת תורמת לקהילה המקומית בה היא פועלת או האם תלמידותיה עוזבות את הארץ לאחר לימודיהן, כשם שהיא אינה יכולה להיות מושפעת מקיומו של אישור משרד החינוך.

נראה שאין חולק כי פעילותה של המבקשת עולה כדי הפעלת "סמינר". כך קבע גם חברי השופט מלצר בפסקה 18 לחוות דעתו בפסק הדין בערעור. חברי אף הרחיב וציין כי לדעתו "יש לראות בה גם 'מוסד חינוך', לו היה מונח זה מוגבל למשמעות המילולית הפשוטה שלו" (שם). אכן, לאור קביעותיו הקודמות של בית משפט זה, "מוסד חינוך" יהיה מוסד שתכליתו חינוך והוראה בסיסיים, שככלל מיועדים לילדים ונוער [ראו: עניין היברו יוניון קולג', בפסקה 17; עניין מכללת הדרום, בפסקה יא]. המבקשת אמנם איננה עוסקת בחינוך והוראה בסיסיים המיועדים לילדים ונוער, אלא בהענקת השכלה על תיכונית המכשירה את תלמידותיה להיות מורות לילדים ולבני נוער. לכן, על פני הדברים, פעילותה עונה להגדרת "מוסד להשכלה על תיכונית" שככלל לא תכנס בגדרי המונח "מוסד חינוך". אלא שבית משפט זה עמד על האנומליה שבהכללת המונח "סמינר" בגדרי סעיף 4(א)(IV) לפקודה, כאחת מן הפעילויות שיזָכו מוסד חינוך מפטור מארנונה. כך, ציין חברי השופט רובינשטיין בעניין מכללת הדרום כי:

"חריג לכאורי הוא הכללת סמינר במניין המוסדות – אך אולי יש להבינו על רקע היות הסמינר מיועד דווקא להכשרת מורים וגננות, הנושאים בעול החינוך, והכשרה זו באותן שנים שונה היתה ונפרדת מאוניברסיטה" [שם, בפסקה י(1)].

באופן דומה, ציין חברי השופט עמית במסגרת עניין היברו יוניון קולג' כי "'סמינר' הוא החריג, אשר יש לפרשו כמתייחס למוסדות להכשרת מורים וגננות" (שם, בפסקה 17). משכך, ניתן לקבוע כי הפעלת סמינר להכשרת מורות נמצאת בגרעינו של המונח "מוסד חינוך" ולכן נכנסת המבקשת בגדריו. אוסיף, כי גם אם ניתן לחשוב על מצב שבו הפעלת סמינר להכשרת מורים או גננות אינה מובילה, כשלעצמה, למסקנה כי המפעיל מהווה "מוסד חינוך", הרי שטענה כאמור לא נטענה בעניין שלפנינו. טענתן של המשיבות הייתה כי המבקשת אינה נכנסת בגדריו של המונח "מוסד חינוך" לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה בשל העובדה שתלמידותיה עוזבות את הארץ בסמוך לאחר סיום הכשרתן ומשכך היא אינה תורמת לקהילה המקומית. דעתי בעניין זה, כאמור, היא כי בית משפט זה כבר דחה טענה זו ולכן לא ניתן היה לשלול מהמבקשת את הפטור אותו ביקשה אך בשל סיבה זו. בשל כך, ולאור הקביעה לפיה הממונה לא הייתה רשאית לדרוש מהמבקשת להציג את אישור משרד החינוך כתנאי להענקת הפטור, הרי שהמבקשת עומדת בכל ארבעת התנאים הנקובים בסעיף 4(א)(IV) לפקודה ולכן זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה.

ודוקו: אין באמור לעיל כדי לגרוע מסמכותה של הממונה להכריע בשאלה האם מוסד מסוים עולה כדי "מוסד חינוך" לפי הסעיף האמור, וזאת מכוח הוראת סעיף 14 לפקודה. אלא שסמכות זו אינה מאפשרת לממונה לשקול את שיקול התרומה לקהילה או לדרוש את הכרתו של משרד החינוך במוסד מסוים כ"מוסד חינוך".

בטרם סיום, אחזור לסוגיה שהעליתי בפתח הדיון. גם דעתי, כדעותיהם של חברַי לפני, אינה נוחה מהמהלך הפרשני אותו נאלץ בית משפט זה לנקוט ומהתוצאות אליהן מהלך זה מוביל. אלא שהסמכות להתוות שיקולים אחרים מאלו הנקובים בפקודה לצורך הענקת פטור מארנונה נתונה למחוקק ולו בלבד. טוב יעשה המחוקק אם יאמר דברו בעניין עוד בטרם יגיע המקרה הבא בו יידרשו בתי המשפט לפרשנות הוראות הפקודה.

לאור כל האמור לעיל, אמליץ לחברַי שנבטל את פסק הדין בערעור ונקבע כי המבקשת זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה וכי נבטל את ההוצאות שהושתו עליה בבית המשפט לעניינים מנהליים. כן אמליץ לחברַי שלא לעשות צו להוצאות בערכאתנו.

ש ו פ ט

הנשיא (בדימ') א' גרוניס:

אילו ניתן היה להראות שלכל הפטורים מארנונה המופיעים בפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן – הפקודה), יש מכנה משותף של זיקה לקהילה המקומית, כי אז ראוי היה לקבל את עמדתם של המשיבים. ברם, עיון בפקודה מגלה שכלולים בה פטורים שלא ניתן לומר כי מצביעים הם בהכרח על זיקה לקהילה המקומית (ראו פיסקה 31 לפסק-דינו של חברי השופט י' עמית בעע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי היהדות [פורסם בנבו] (30.11.2011)). כך הפטור לקונסוליה זרה (סעיף 4(א)(I) לפקודה), הפטור למקום היסטורי (סעיף 5(א) לפקודה), הפטור לבית קברות (סעיף 5(ג)), הפטור לבית "המשמש לבעליו אך ורק כבית חיילים או כבית מלחים" (כך!) (סעיף 5(ה)), הפטור לבתי חולים, בתי הבראה, מרפאות או קליניקות (סעיף 5(ז)) והפטור לאכסניות נוער (סעיף 5(יא)). משמצאנו כי סעיפי הפטור כוללים אף מוסדות שאינם בהכרח בעלי זיקה לקהילה המקומית, ברי כי אין להוסיף על דרך פרשנות (באמצעות הנחייה מינהלית או בדרך אחרת), תנאי לפיו נדרשת זיקה לקהילה המקומית דווקא לגבי המוסד בו עסקינן. לפיכך, אני מסכים לפסק-דינו של חברי השופט י' דנציגר.

ה נ ש י א (בדימ')

השופט ס' ג'ובראן:

אני מסכים לחוות דעתו של חברי השופט דנציגר. גם עמדתי היא כי פעילותה של המבקשת עולה כדי הפעלת "סמינר", הנמצאת בגרעינו של המונח "מוסד חינוך", ולכן נכנסת בגדרו של סעיף 4(א)(IV) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה), ולפיכך זכאית היא לפטור מארנונה אותו ביקשה. כמו חברי השופט דנציגר, גם אני סבור כי סמכותה של הממונה להכריע בשאלה אם מוסד מסוים עולה כדי "מוסך חינוך", לפי הסעיף האמור, אינה מאפשרת לה לדרוש את הכרתו של משרד החינוך במוסד מסוים כ"מוסד חינוך", וכן כי סמכות זו אינה מאפשרת לה לשקול את שיקול התרומה של המוסד לקהילה המקומית. אוסיף מספר מילים לעניין השיקול האחרון, לנוכח המחלוקת האם יש מקום לבחון את שיקול זה על מנת ליהנות מהפטור מארנונה.

שיקול תרומת המוסד לקהילה המקומית כבודו במקומו מונח. זהו שיקול חשוב המאפשר להעריך את הקשר שבין המוסד לבין הקהילה המקומית, ואת מידת נכונותה של הקהילה לשאת בחלקו של המוסד בעלויות הארנונה במקומו, לנוכח השירות שמספק המוסד לקהילה המקומית. ואולם, דין רצוי לחוד ודין מצוי לחוד. כפי שעולה מדעות חבריי, הן בפסק הדין בערעורים והן בדיון נוסף זה, התוצאה שאליה הגיעה דעת הרוב בפסק הדין בערעורים – לפיה יש לשקול את שיקול התרומה לקהילה המקומית – היא הרצויה (ראו למשל את דעת המיעוט של השופט ריבלין בפסקה 3 לחוות דעתו בעע"ם 5251/08 עטרת בנות ירושלים נ' משרד הפנים [פורסם בנבו] (28.8.2012) (לעיל: פסק הדין בערעורים); וראו את דעתו של חברי השופט דנציגר בפסקה 25 לחוות דעתו בהליך הנוכחי). עם זאת, אין בידינו אלא את אשר מתיר החוק בהוראותיו. הפקודה אינה דורשת תנאי של תרומת המוסד לקהילה המקומית לשם קבלת הפטור מארנונה, ואף פרשנות סבירה אינה מאפשרת לקרוא תנאי כזה לסעיף 4(א)(IV) לפקודה. יתרה מזאת, לא ניתן למצוא בהוראות הפקודה סימוכין לפרשנות כזו או תכלית ברורה של שירות תושבי הרשות המקומית ביסוד גביית הארנונה. ההפך הוא הנכון, שכן קיימים סעיפי פטור מארנונה אשר אינם מתיישבים עם תכלית הדורשת את התנאי האמור (כפי שציין אותם בהרחבה חברי הנשיא גרוניס, בחוות דעתו בהליך הנוכחי). אשר על כן, אני מצטרף, כאמור לעיל, לדעה כי שיקול תרומת המוסד לקהילה המקומית אינו נדרש לפי הוראות הפקודה ולכן המבקשת זכאית לקבל את הפטור אשר ביקשה.

לסיום, אני שותף גם לקריאת חבריי למחוקק כי יתקן את הפקודה, ואף יחוקק חוק חדש ועדכני, באופן אשר יבהיר בצורה ברורה ומסודרת את ההוראות השונות לעניין מתן הפטור מארנונה. הפקודה כיום היא ארכאית, מסורבלת וחסרת תכלית סדורה. משכך, בתיקונה יהיה משום חסכון בדיונים ארוכים ומיותרים בבתי המשפט השונים, דיונים אשר בעצמם גוררים עלויות רבות לציבור משלמי המסים. זאת בנוסף ליתרונות שביסוד ההגעה לתוצאה הרצויה משיקולי מדיניות, ולא רק המצויה.

סוף דבר, אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט דנציגר, על כל נימוקיו.

ש ו פ ט

השופט י' עמית:

אני מצטרף לפסק דינו של חברי השופט י' דנציגר.

וזה סדר הדברים: בראשית ניתן פסק הדין בעניין מכללת הדרום, לאחר מכן ניתן פסק הדין בעניין היברו יוניון קולג' ולאחריו פסק הדין בעניין עטרת בנות, הוא פסק הדין מושא הדיון הנוסף.

כפי שהיטיבו להראות חברי השופט דנציגר בפסק דינו כאן והמשנה לנשיאה ריבלין בדעת המיעוט שלו בעניין עטרת בנות, אין סתירה בין עניין מכללת הדרום לבין עניין היברו יוניון קולג'.

בעניין מכללת הדרום נקבע כי מוסדות להשכלה גבוהה, למעט סמינר (אשר עניינו הכשרת מורים וגננות), אינם באים בגדרו של "מוסד חינוך" כאמור בסעיף 4(א)(iv) לפקודה.

בעניין היברו יוניון קולג' נקבע כי יש לראות את המוסד להכשרת רבנים כ"סמינר" וככזה הוא בא בגדרו של "מוסד דתי" כאמור בסעיף 4(א)(ii) לפקודה, ולא ניתן לקרוא לגדרו של הסעיף את תנאי התרומה לקהילה.

בעניין עטרת בנות נקבע בדעת רוב כי פעילותה של המבקשת היא בגדר "סמינר" על פי פרשנות המונח כפשוטו, אולם אף-על-פי-כן אין לראותה כ"מוסד חינוך" כאמור בסעיף 4(א)(iv) לפקודה, מאחר שעל מנת להיכנס בגדרו של הפטור יש להחיל את תנאי התרומה לקהילה.

לטעמי, בכך סטתה דעת הרוב מההלכה שנקבעה בעניין היברו יוניון קולג', ולפיה משלא נזכר תנאי התרומה לקהילה כאחד מתנאי הפטור, לא ניתן לקרוא תנאי זה אל תוך סעיפי הפטור של "מוסד חינוך" או "מוסד דתי".

בנקודה זו אתייחס בקצרה לחוות דעתו של חברי השופט מלצר.

חברי ניתח את הוראות הפטור השונות וניסה לעמוד על תכליתה של כל אחת מהן. לגבי הפטור למוסד חינוך הגיע חברי למסקנה כי התכלית היא לסייע לפעילות מוסדות חינוך מתוך הכרה בחיוניותם לקיומה של הקהילה ולעתידה. מכאן ממשיך חברי ומגיע למסקנה כי לא "סמינר" כמשמעותו בגדר מוסד חינוך כ"סמינר" כמשמעותו בגדר מוסד דתי, וזאת בשל התכליות השונות של הפטורים, ולכן מוסד חינוך מצריך תרומה לקהילה ומוסד דתי אינו מצריך תרומה לקהילה. לגישת חברי, כפי שעל דרך של פרשנות נקבע בעניין מכללת הדרום כי פטור יינתן רק למוסד חינוך שתכליתו חינוך והוראה בסיסיים, כך ניתן לקרוא על דרך של פרשנות תכליתית כי הפטור יינתן רק למוסדות התורמים לקהילה.

איני סבור כך. יש להבחין בין פרשנות של המונח "מוסד חינוך" בסעיף 4(א)(iv) לפקודה, על פי המהלך הפרשני שעשה השופט רובינשטיין בעניין מכללת הדרום, לבין "הזרקת" תנאי חיצוני של תרומה לקהילה אל תוך הסעיף. שאלה אחת היא אם מוסד כלשהו מהווה "גן ילדים, בית ספר, סמינר או בית ספר מקצועי" (כלשון ס"ק (א)), ולעניין זה עשוי בית המשפט להידרש למהלכים פרשניים כפי שנעשה בעניין מכללת הדרום. ברם, משעה שנקבע כי מוסד מסוים אכן מהווה "גן ילדים, בית ספר, סמינר או בית ספר מקצועי", אין הוא חדל לשמש ככזה בשל העובדה שתרומתו אינה מכוּונת לקהילה. לכן, "בית ספר" או "סמינר" הנכנס בגדר הפטור, לא יאבדו את מעמדם ככאלה, רק מאחר שחלק מתלמידיהם אינם מבני הקהילה עצמה.

אף איני סבור כי ניתן להקיש מהמשפט ומהוראות החוק בארצות הברית לענייננו, בשל ההיסטוריה החקיקתית השונה, ההפרדה בין דת ומדינה הנהוגה בארה"ב ועוד. כך, לדוגמה, עשויה להישמע הטענה כי למדינת ישראל, כמדינה יהודית, יש אינטרס לעודד מוסדות חינוך המעודדים עלייה ומחזקים את הקשר ליהדות התפוצות, כמו המוסד שמפעילה המבקשת. ובכלל, פקודת הפיטורין ליקטה אליה מכל הבא ליד, וכפי שציין חברי "ההתחקות אחר התכליות השונות בבסיס סעיפי הפטור השונים איננה פשוטה" (פסקה 8 לפסק דינו).

חברי מעלה את החשש כי קריאת סעיף 4(א)(iv) לפקודה, כפשוטו, עלול לעורר בעיה לגבי מוסד שאין למדינה אינטרס לעודדו, כמו מוסד השולל את קיומה של מדינת ישראל (סעיף 26 לפסק דינו). ככל שאנו אוחזים בפרשנות המונח "מוסד חינוך" כמוסד שנועד לחינוך בסיסי, כפי שנקבע בעניין מכללת הדרום, אני מתקשה לראות כיצד מוסד מעין זה ייכנס לגדרו של המונח "סמינר". מכל מקום, לא זו השאלה העומדת לפתחנו, ואם וככל שתתעורר הסוגיה, נידרש לשאלה זו.

סוף דבר שאני סבור כי פסק הדין בעניין עטרת בנות סטה מההלכה שנקבעה בעניין היברו יוניון קולג', ויש להחזיר עטרה ליושנה ולקבוע כי אין לקרוא אל סעיף 4(א)(iv) לפקודה את התנאי של תרומה לקהילה. משכך, אני מצטרף אפוא לעמדתו של חברי השופט דנציגר.

ש ו פ ט

הנשיאה מ' נאור:

אני מסכימה לפסק-דינו של השופט י' דנציגר ולהערותיהם של הנשיא (בדימ') א' גרוניס, של השופט ס' ג'ובראן ושל השופט י' עמית.

ה נ ש י א ה

השופט ח' מלצר:

לאחר שקראתי את חוות-דעתו של חברי, השופט י' דנציגר, וכן את הערותיהם של חבריי: הנשיא (בדימ') א' גרוניס, השופט ס' ג'ובראן והשופט י' עמית – נשארתי בדעה שבה החזקתי בפסק-דיני ב-עע"ם 5251/08, [פורסם בנבו] מושא הדיון הנוסף שבכותרת (להלן: פסק-הדין בערעור). נוכח דברי חבריי, אני מוצא לנכון לשוב ולהציג, זו הפעם ביתר פירוט, את האדנים והנימוקים העומדים בבסיס עמדתי. מאחר שכבר תיארתי בהרחבה את עובדות המקרה שלפנינו, כמו גם את השתלשלות האירועים בפרשה, במסגרת פסק-הדין בערעור, ומאחר שעיקרי העובדות הרלבנטיות וטענות הצדדים במסגרת הדיון הנוסף נכללו בחוות-דעתו של חברי, השופט י' דנציגר – הרי שאפנה ישירות לליבון הסוגיה הדורשת הכרעה. לעובדות ולטענות הצדדים אדרש רק ככל שהדבר יתבקש לצורך הנמקת גישתי.

בהחלטתו של חברי, הנשיא (כתארו אז) א' גרוניס מתאריך 19.05.2013 – הוא הגדיר את השאלה שתעמוד כאן לדיון נוסף באופן הבא:

"כיצד יש לפרש את הוראת הפטור מארנונה ל"מוסד חינוך" הקבועה בסעיף 4(א)(IV)(א) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. זאת במיוחד על רקע הסתירה, ולוּ לכאורה, בין הפסיקה בפסק הדין בעע"ם 5251/08 נשוא העתירה, [פורסם בנבו] לבין הפסיקה בעע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי היהדות [פורסם בנבו] (30.11.2010)."

טרם שאפנה לבירור שאלה זו, אזכיר כי סוגיה נוספת שהוכרעה במסגרת פסק-הדין בערעור, אשר עסקה בדרישת הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (להלן: הממונה) להמצאת "אישור משרד החינוך על ניהול בית-ספר", כתנאי למתן הפטור – איננה עומדת פה לדיון, ולפיכך לא אדרש לה בהמשך.

חברי, השופט י' דנציגר, לאחר שנתן את דעתו לטענות הצדדים ולאחר שסקר את הרקע העובדתי והנורמטיבי – הגיע לכלל מסקנה כי יש לקבל את העתירה לדיון נוסף, כך שייקבע כי העותרת זכאית לקבל את הפטור אותו ביקשה מהממונה. זאת, מאחר שלשיטתו, בהתאם לנוסח פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה) – אין מקום לבחון את שאלת תרומתה של המבקשת לקהילה ולציבור בירושלים, במסגרת הבדיקה לגבי התקיימותם של התנאים למתן הפטור. חברי, השופט י' דנציגר, מבקש לבסס את עמדתו, בין השאר, על דרך של הפניה לפסק-דינו של חברי, השופט י' עמית, ב-עע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג' מכון למדעי היהדות [פורסם בנבו] (30.11.2010) (להלן: פרשת היברו יוניון קולג'), שהתמקד בפטור החוסה תחת סעיף 4(א)(II)(ד') לפקודה (סמינר המופעל על ידי מוסד דתי), אגב כך שדחה על הענין שם את תחולת סעיף 4(א)(IV)(א) לפקודה (סמינר המופעל על ידי מוסד חינוך).

בפרשת היברו יוניון קולג' קבע חברי, השופט י' עמית, במסגרת הדיון שערך לגבי סעיף 4(א)(II)(ד') לפקודה, כי אין מקום לקרוא לתוך הוראות סעיף 4 לפקודה, על דרך של פרשנות, קריטריון נוסף לקבלת הפטור, אשר בוחן אם המוסד מבקש הפטור תורם בעיקר לתושבי הרשות המקומית. חברי, השופט י' דנציגר סבור כי נוכח דברים אלו שנאמרו בפרשת היברו יוניון קולג' – הרי שגם במקרה שלפנינו אין מקום לבחון את מידת תרומתו של הארגון מבקש הפטור – לקהילת העיר שבה הוא פועל, אף שחברי השופט י' עמית, ראה להזכיר במפורש כבת-הבחנה את הפרשה שלפנינו מהנסיבות שנדונו בפרשת היברו יוניון קולג' (ראו שם בפיסקה 28 לפסק דינו) וכן את הצורך שלא לסטות מפסק-הדין שניתן ב-עע"מ 10673/05 מכללת הדרום נ' מדינת ישראל/משרד הפנים [פורסם בנבו] (31.12.2007) (להלן: הלכת מכללת הדרום), שעוד אחזור אליו בהרחבה בהמשך (ראו בפיסקה 34 לפסק דינו).

חברי, השופט י' דנציגר, אף ראה לנכון להוסיף ולציין, לביסוס גישתו בהקשר זה, כי: "כאשר עסקינן בפרשנות הוראת חוק מפורשת, על לשונה לסבול את הפרשנות אותה מוצע לאמץ".

כאמור, גם לאחר שקראתי את ההנמקות הנ"ל – עדיין אני מחזיק בדעה שיש לאבחן בין הקביעות שבפרשת היברו יוניון קולג' לענין הפטור שם, לבין המקרה שלפנינו. לפיכך חולק אני על חברי, השופט י' דנציגר, והנני סבור כי במקרה הנוכחי יש לפרש את סעיף הפקודה הרלבנטי באופן אשר מאפשר להבחין בין מוסד חינוך, שמעלה תרומה משמעותית לעיר ממנה הוא מבקש פטור מתשלום ארנונה – לבין מוסד חינוך שאיננו פועל כאמור.

בטרם אדרש לעיצומם של דברים, אבקש להעיר: חלק מסעיפי ה"פטור מארנונה", המעוגנים בסעיפים 4 ו-5 לפקודה, השתנו ברבות השנים והפכו לפטורים חלקיים, וזאת עקב תיקון הפקודה והוספת סעיף 5ג לה, ואף לפני כן במסגרת תיקוני חקיקה זמניים שונים (לתיאור של ההתפתחויות החקיקתיות הנ"ל – ראו: בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, 109-106 ו-112 (2003) (להלן: עניין עיריית רחובות)). הפטורים ה"מלאים" היחידים ששמרו על "מעמדם", הם אלו המופיעים הן בסעיפים 4 ו-5 לפקודה והן ברשימת "השימושים" המופיעה בס"ק 5ג(ה') לפקודה, שהעותרת איננה נכללת בהם (ראו: עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, [פורסם בנבו] בפיסקה 24 (30.11.2011) (להלן: עניין אורט). יצוין עוד כי מהפירוט שב"רשימת השימושים" ניתן להשליך על עניננו, כפי שיבואר עוד בהמשך.

זה המקום להדגיש כי התוצאה אליה הגעתי במסגרת פסק-הדין בערעור, מבוססת, כמפורט שם, על פרשנות תכליתית של לשון הפקודה, בהתאם לכללי הפרשנות המקובלים בשיטתנו המשפטית. עם זאת לא אשוב ואחזור על הדברים שביארתי בהרחבה בפסק הדין בערעור, אלא כדי הדרוש לשם חידוד והבהרת עמדתי, ובהקשר זה רואה אני להדגיש:

בראש ובראשונה פנייתי אל הפרשנות התכליתית נעשתה לאחר שמצאתי כי בהתאם למשמעות המילולית הפשוטה, פעילותה של המבקשת אכן יכולה להחשב כ"סמינר". ברם מצאתי כי בכך לא די כדי לכלול אותה בהכרח בגדר המושג: "מוסד חינוך", המזכה בפטור, כמשמעו בפקודה, שכן ביטוי זה יכול להכיל מן הבחינה הלשונית מספר פרשנויות, שביניהן יש להכריע על-פי התכלית העומדת בבסיס הסעיפים הרלוונטיים. משכך, ומאחר שהמושג: "מוסד חינוך" מסוגל "לשאת על גבו" כאמור משמעויות לשוניות שונות – אין מנוס, לשיטתי, מלפרש עדיין את הוראת הפטור שבמוקד דיוננו – סעיף 4(א)(IV)(א) לפקודה – על פי תכליתה, ופרשנות זו, כפי שעמד על כך גם חברי השופט א' רובינשטיין בסעיף ו(2) לחוות דעתו ב-הלכת מכללת הדרום, מושפעת, בין היתר, מתכונותיה וממאפייניה של הארנונה ככזו ומהיות הפטור האמור תלוי מיקום וכרוך בתרומה לקהילה בה מדובר.

ראיה למסקנה הנ"ל נלמדת, בין השאר, מהעובדה שהפטור איננו אוטומטי, אלא טעון – מכוח סעיף 14 לפקודה – החלטה של הממונה על המחוז שבו נמצא הנכס, אשר ביחס אליו נתבעים הפטורים ע"י אותו "מוסד חינוך". זאת ועוד – מכאן גם מתבקשת, לגישתי, הסמכות להתנות את הפטור בתרומה לקהילת העיר, שכן מכח סעיף 12 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות): "הסמכה ליתן פטור, הקלה, הנחה וכיוצא באלה – משמעה הסמכה ליתן אותם אף במקצת, או בתנאים", וחוק הפרשנות האמור חל לגבי כל חיקוק אף אם יצא לפני תחילתו. לפרשנותו ולתחולתו של סעיף זה שיש לו, לשיטתי, רלבנטיות מכרעת לענייננו – ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך א' 337-336 (התש"ע-2010); דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך ג' (משפט מינהלי כלכלי), עמ' 355-352 (התשע"ג-2013); בג"צ 6432/02 איגוד קופות הגמל הענפיות נ' שר האוצר, פ"ד נ"ז (3) 918, 942 (2003) מפי הנשיא א' ברק; ע"א 9647/05 פוליבה בע"מ נ' מדינת ישראל אגף המכס ומע"מ [פורסם בנבו] (22.07.2007) בפיסקה 24 לפסק דינה של חברתי, השופטת (בדימ') ע' ארבל); עע"מ 9187/07 אורי לוזון נ' משרד הפנים [פורסם בנבו] (27.07.2008; שם בפיסקה 35 לפסק דינו של חברי, השופט י' דנציגר); בג"צ 1953/09 אלואלידי נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר [פורסם בנבו] (08.07.2009; שם בפיסקה 9 לפסק דינו של חברי השופט י' דנציגר).

הנה כי כן באמור בחוות דעתי בפסק הדין בערעור, בצירוף להוראת סעיף 12 לחוק הפרשנות – די לכאורה כדי לפסוק במחלוקת שהובאה בפנינו, ואולם בהתחשב בטעמים שהועלו על ידי חברי, אנסה להראות להלן כי התוצאה המוצעת על ידי מתחייבת גם מנימוקים נוספים.

אפרט איפוא עתה ראשון-ראשון ואחרון-אחרון.

התכליות העומדות בבסיס הפטורים המעוגנים בסעיף 4(א) לפקודה שלובות כולן בנושא של המאטריה המשפטית בה עסקינן – המיסוי העירוני, (היא ה"ארנונה"). תכונותיה המיוחדות של הארנונה באו לידי ביטוי בפסיקה ובספרות המשפטית. יפים לעניין זה, למשל, דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין:

"לא נתקשה להבחין במאפיינים המייחדים ארנונה עירונית והמבדילים אותה מן המס הכללי – מס הכנסה ודומיו – שהמדינה מטילה על מי שהיא מטילה. על דרך הכלל מייחד עצמו מס הכנסה בכך שייעודו הוא לשמש את תושבי המדינה ואת צורכי המדינה בכללם; אשר לארנונה, זו נועדה – ככלל – למימון הוצאות שהרשות המקומית עומדת בהן לצורך אספקת שירותים למיניהם לתושביה-שלה, לרווחת התושבים ולקידום נושאים בתחומיה של הרשות" (בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 683 (2001). להלן: פרשת יקותיאלי).

יחד עם זאת, העובדה שהתכליות של הפטורים השונים, המעוגנים בסעיף 4(א) לפקודה מושפעות מתכונותיה של ה"ארנונה" – אין בה כדי ללמד כי מדובר, בהכרח, בתכליות זהות של הפטורים השונים. עמד על כך פרופ' אהרון נמדר, בספרו דיני מסים: מיסוי מקרקעין (1992), בציינו כדלקמן (שם בעמ' 416): "הסיבות לפטור [מארנונה – ח"מ] הינן מסוגים שונים, החל מסיבות סוציאליות וכלה בעידוד פעילויות מסוימות שהמחוקק רצה לעודדן". יתר על כן בדברי ההסבר להצעת הפקודה נאמר כך:

"התכלית והנימוקים

פקודה זו קובעת הוראה בנידון פיטורי נכסים שונים, ובעיקר נכסים שהממשלה מחזיקה ומשתמשת בהם, נסכים שמשתמשים בהם פקידים קונסולריים ונכסים המשמשים לצרכי דת, צדקה וחינוך, ממסי העיריה, ממס הרכוש החקלאי וממס הרכוש העירוני. פקודת העיריות 1934, אינה קובעת כל הוראה בנידון פיטורים כאלה, ופקודת מס הרכוש העירוני ופקודת מס הרכוש החקלאי 1935, שעל פיהן הוחלפו המעשרות ומס הבתים והקרקעות, קובעות אמנם הוראה שלפיה נשאר תקפם של פיטורים ממסים אלה שנהנו מהם קודם לכן, אך אין הן מגדירות את הפיטורים ההם.

הפקודה כוללת במיוחד את הפיטורים שמוסדות או ארגונים נהנו מהם עד עתה בתוקף אמנות, פירמנים, חוקים והוראות אחרות שנחוקו במשטר העותומני ושנשמר תקפם עפ"י הפקודות דלעיל, והיא קובעת הוראה לפטור להבא סוגים נוספים של נכסים, לרבות פיטורי נכסי עיריה, המשמשים לצרכי הציבור ולא לצרכי מסחר או ריוח, ממס הרכוש העירוני".

(העיתון הרשמי של ממשלת פלשתינה א"י, מס' 721, מתאריך 23.09.1937, עמ' 781, שם בעמ' 1788).

אכן, תכליות הסעיפים הקטנים שבסעיף 4(א) לפקודה – אינן עשויות מעור אחד, ויש בסיס לסבור כי כל אחד מתתי-סעיפי הפטור מבוסס על הצדקה עיונית שונה. לאבחנה זו נפקא מינה ברורה, ובחוות-דעתי בפסק-הדין בערעור ציינתי כדלקמן:

"… דבריו של השופט עמית בנוגע לאותו הקריטריון ב-פרשת היברו יוניון קולג' נאמרו אגב דיון בסעיף אחר לפקודת הפיטורין – סעיף 4(א)(II) לפקודה, ובהקשר למונח 'מוסד דתי', שאיננו מוקד הדיון כאן… עינינו הרואות כי המדובר בהוראה נורמטיבית אחרת מזו שבה עסקינן, שעוסקת בעיקרה במושג 'מוסד דתי'."

התפיסה שלפיה יכולות להיות מטרות שונות לפטורים המגוונים המעוגנים בסעיף 4(א) לפקודה – היא שעמדה בבסיס עמדתי הנ"ל, כי יש להבדיל בין השאלה העומדת למבחן בענייננו לבין זו שהוכרעה בפרשת היברו יוניון קולג', וזאת נוכח הפרשנות התכליתית השונה שאמורה להיגזר מההצדקות השונות. בפיסקאות הבאות אבקש להרחיב עמדתי זו.

סעיפי הפטור מארנונה לפי סעיף 4 לפקודה – משרתים תכליות שונות

בכל הנוגע לבסיס התיאורטי שביסוד הפטורים ממס למוסדות ללא כוונת רווח – מקובל לדבר על שתי הצדקות מרכזיות. עמדתי על גישות אלה, בהסכמת חבריי: המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין והמשנָה לנשיא (כתארה אז) מ' נאור – בהקשר דומה, ב-בג"ץ 10893/08 עמותה לויפאסנה בישראל נ' שר האוצר [פורסם בנבו] (23.08.2012) (להלן: עניין עמותה לויפאסנה), שם התבטאתי כך:

"הצדקה אחת מבוססת על הגישה הנורמטיבית לפיה ההכנסות שנמנעות בתחום זה מהמדינה עקב הפטור ממס לא צריכות להיות ממוסות כלל מבחינה נורמטיבית ובסיס המס צריך להיות מצומצם מלכתחילה בהקשר זה. ההצדקה השנייה מבוססת על גישת הוצאות המס לפיה בסיס המס הנורמטיבי דווקא כולל את ההכנסות שנמנעות בתחום זה מהמדינה, אך שיקולים חיצוניים של מדיניות חברתית, כלכלית ופוליטית מכתיבים את ההטבות הניתנות, כלומר, קיים אינטרס חוץ-מיסויי לתמוך בפעילות הגופים מקבלי התרומות, אשר מצדיק את מימון הפעילות על ידי הטבות לתורמים שניתנות באמצעות מערכת המס כתחליף למימון על דרך של חלוקת כספים".

(ראו גם – בהקשר של פטור ממס במשטר מס ההכנסה: דוד גליקסברג מיסוי מוסדות ללא כוונת רווח כרך א 105-103 (1995) (להלן: גליקסברג, מיסוי מלכ"רים); א' וינרוט מיסוי מלכ"רים 164-158 (1992) (להלן: וינרוט, מיסוי מלכ"רים; לתמיכה בגישה הנורמטיבית – ראו: Boris I. Bittker and George K. Rahdert, The Exemption of Nonprofit Organizations from Federal Income Taxation, 85 Yale L. Rev. 299 (1976)).

(שם, בפיסקה 13).

כפי שהדגשתי עוד בעניין עמותה לויפאסנה – גישת הוצאות המס היא זו שנתקבלה לרוב והיא אושרה כבר במסגרת פסק-הדין ב-בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 200 (1991) (להלן: עניין חוקה לישראל).

זה המקום לציין כי יתכן שבהקשר של הפטורים מארנונה, המוסדרים בפקודה, משמשות שתי הגישות בערבוביה (בין השאר מאחר ובפקודה קובצו פטורים שונים שנהגו והיו בתוקף כאמור עובר לחקיקתה מכח: אמנות, פירמנים, חוקים והוראות אחרות שנחוקו עוד במשטר העותומני), כך שחלק מהפטורים מתשלום ארנונה ניתנים להסבר באמצעות גישת הוצאות המס ואילו פטורים אחרים ניתנים להסבר על-ידי הגישה הנורמטיבית. גם בתוך גישת הוצאות המס ניתן לעמוד על מספר "תתי-הצדקות" למתן פטור מארנונה למוסדות שונים. לפי תפיסה אחת, ניתן להצדיק מתן פטור ממס לגופים וולונטריים, אשר מספקים שירותים שהשלטון (ובענייננו, השלטון המקומי) היה אמור לספק, אך הוא מעדיף – משיקולים שונים – שאותם גופים יספקו אותם שירותים ובכך "יפחיתו את הנטל" המוטל על השלטון המקומי (תפיסה זו עומדת, למשל, גם בבסיס הפטורים ממס-רכוש במדינות שונות בארצות-הברית – ראו:Evelyn Brody, The States' Growing Use of a Quid-Pro-Quo Rationale For The Charity Property Tax Exemption, 56 Exempt Organization Tax Review 269, 276 (2007); א' וינרוט, מיסוי מלכ"רים 160 (1992)); גישה אחרת גורסת כי ניתן להצדיק פטורים ממס הניתנים לגופים וולונטריים, אשר מטפלים במצוקות של התושבים – בעובדה שהשלטון המקומי איננו מצליח לטפל בהן (שם, בעמ' 161).

ההתחקות אחר התכליות השונות העומדות בבסיס סעיפי הפטור השונים – איננה פשוטה. מאחר שהפקודה המסדירה את הפטורים המדוברים מקורה בחקיקה מנדטורית, אשר התבססה, בין היתר, גם על חקיקה עותומנית קודמת (עיינו: גדליה אורבך ההיסטוריה של השלטון המקומי בארץ ישראל, עמ' 61 (יחידה מס' 3 בתוך: יסודות השלטון המקומי, 2004)) – הרי שהתחקות אחר התכליות האמורות, מחייבת, בין היתר, גם בחינה של ההתפתחות ההיסטורית של הסעיפים הנ"ל, ושל התפיסות החברתיות שעמדו בבסיס הפטורים הקבועים בהם בתקופה שבה נוצרו. לצד זאת יש לבחון גם את התכליות המודרניות, המשמשות כיום בסיס לפטורים דומים במדינות אחרות על דרך של משפט משווה – וזאת ככלי עזר להתחקות אחר התכליות הראויות שיש להעמיד בבסיס הפטורים (או ההנחות המשמעותיות) במשטר הארנונה הנוכחי בישראל.

מכל מקום, ניתוח של הפטורים המנויים בסעיף 4(א) לפקודה מעלה כי הם אכן מבוססים על תכליות שונות, אשר ניתנות להצדקה באמצעות גישות תיאורטיות נבדלות. להלן אפרט את התכליות שעומדות, להבנתי, בבסיס סעיפי הפטור השונים.

סעיף 4(א)(I): הפטור מתשלום ארנונה בגין נכס המצוי בידי מדינה ומשמש כקונסוליה

על מנת לעמוד על התכלית הנוכחית שבבסיס פטור זה ניתן לפנות לסעיף 32 לאמנת וינה בדבר יחסים קונסולריים משנת 1963 (Vienna Convention on Consular Relations), שלפיו:

"32. Exemption from taxation of consular premises

Consular premises… shall be exempt from all national, regional or municipal dues and taxes whatsoever…"

אמנה זו משקפת את המשפט הבינלאומי המנהגי שקדם לניסוח האמנה, אשר "קידדה ופיתחה" את המשפט המנהגי בתחום היחסים הקונסולריים (ראו:Boleslaw Adam Boczek, International law: a dictionary, 44 (No.2 in: Dictionaries of International Law, 2005) עיינו גם: Luke T. Lee, Consular Law and Practice 540-548 (2nd ed., Clarendon Press Oxford, 1991)). דומה שהמשפט המנהגי בתחום היחסים הקונסולריים – נשען על מקורות מוקדמים, ובכל הנוגע למזרח התיכון, הוא אומץ על-ידי השלטון העות'מאני במסגרת "משטר הקפיטולציות" (שם, שם). יוצא איפוא כי הפטור הנ"ל נועד לממש את המשפט הבינלאומי המנהגי בתחום היחסים הקונסולריים (וכיום את אמנת וינה בדבר יחסים קונסולריים) ולאמץ את הכלל בדבר פטור ממסים לקונסוליה אל תוך המשפט הפנימי בישראל. תכלית זו ניתן לסווג כשייכת לגישה הנורמטיבית, שכן רכוש הקונסוליה נתפש ככזה הנתון לריבונות זרה – ולפיכך איננו מצוי בבסיס המס, או שהפטור נובע מהקושי המובנה לגבות מסים אלו (ראו: WM. W. Bishop, Immunity from Taxation of Foreign State-Owned Property, 46 Am.J.Int.L. 239, 256. (1952); Republic of Argentina v. City of New York 25 N.Y.2d 252, 250 N.E.2d 698 (1969)).

סעיף 4(א)(II): הפטור מתשלום ארנונה על נכסים המצויים בחזקת עדה או מוסד דתי

התכלית העומדת בבסיס פטור זה איננה פשוטה להגדרה. יחד עם זאת ישנה אינדיקציה לכך שאין מדובר בתכלית המבוססת על גישת הוצאות המס, כמו תכלית של Quid-Pro-Quo (דבר בעד דבר), שלפיה העיריה מוכנה לוותר על ההכנסות מארנונה מאחר שהגוף הוולונטרי מספק במקומה שירותים לתושבים. האינדיקציה הנ"ל מצויה בחלק מהשימושים הפטורים מארנונה על-פי הסעיף, שהם ממילא אינם שירותים שהעירייה צריכה לספק לתושביה. כך, למשל, ניתן לטעון בנוגע לשימושים של "מנזר", או של "דירת ראש העדה הדתית".

גם בחינה של המשפט המשווה מעלה כי התכלית של מתן פטור למוסדות דתיים – איננה מבוססת על תכלית של Quid-Pro-Quo, או של "מימון עקיף של שירותים לתושבים". כך למשל, בפסק-הדין המכונן בארצות-הברית, אשר עסק בשאלה: האם יש בפטור הניתן לכנסיות ממסי רכוש מדינתיים (הדומים במהותם לארנונה) משום פגיעה בעקרונות החוקתיים של "איסור הקמה וסבסוד של מוסדות דת" (establishment of religion) מצד אחד, ושל חופש דת (free exercise of religion) מן הצד השני – בית המשפט העליון של ארצות הברית אישר את הפטור הנ"ל וציין כי ההצדקה לפטור מצויה דווקא ברצון להפריד את הדת מהמדינה:

"Granting tax exemptions to churches necessarily operates to afford an indirect economic benefit and also gives rise to some, but yet a lesser, involvement than taxing them".

(Walz v. Tax Commission of the City of New York,

397 U.S. 664, §10 (1970); ההדגשה שלי – ח"מ)

זאת ועוד – אחרת, בית המשפט העליון האמריקאי עומד בפסק-דינו הנ"ל על כך שהתרומה של מוסדות הדת לקהילה – מבחינת השירותים שהם מספקים לאוכלוסיה – איננה הנימוק למתן הפטור:

"We find it unnecessary to justify the tax exemptions on the social welfare services of "good works" that some churches perform for parishioners and others"…

(ההדגשה שלי – ח"מ).

הצדקה אחרת לפטור ממס למוסדות דתיים (שהיא במידה רבה הפוכה מן ההנמקה האמריקאית), ניתן למצוא מבחינה היסטורית במסורת המשפט המקובל בבריטניה. לפי מסורת זו, מוסדות דת נחשבו דווקא ל-"עניין של המדינה", ולפיכך הפטורים מתשלום מסים שניתנו להם הוצדקו באותה דרך שבה הוצדקה הפטרתם ממסים של מוסדות המדינה עצמם (ראו:Evelyn Brody, Property-tax Exemption for Charities: mapping the battlefield, 173 (2002)).

מכל מקום, נראה כי שתי ההצדקות הנ"ל, עליהן עמדתי בקשר לפטור הניתן למוסדות דת – הן הצדקות המתבססות על הגישה הנורמטיבית.

סעיפים 4(א)(III) ו-(IV): הפטורים מתשלום ארנונה לנכסים המצויים בחזקת אגודת צדקה, או מוסד חינוך

בכל הנוגע לפטורים מארנונה לאגודות צדקה, או למוסדות חינוך – נראה כי אלו דווקא מבוססים על תכלית מסוג Quid-Pro-Quo, או מעין סובסידיה. עמד על כך חברי, השופט א' רובינשטיין בפסק-דינו בהלכת מכללת הדרום, באמרו את הדברים הבאים:

"מלומדים רבים דנו בבעיות העקרוניות באשר להצדקת פטור המס לארגונים ומוסדות ללא כוונת רווח – ובפרט לגבי מוסדות החינוך… להחלטה בסוגיה מורכבת זו – המהווה למעשה מעין סובסידיה שהיא שקולה כנגד הגדלת ההוצאות בדרך של חלוקת כספים – ראו הניתוח אצל גליקסברג…

דומה שהפטור למוסדות-חינוך יסודו בתחושה, שהם מאותם מוסדות שהקהילה חפצה בהם ומעוניינת בקיומם ועל כן נכונה היא כקולקטיב, כציבור, לסייע בהחזקתם גם על-ידי הקלת הנטל בנושאים כמו הארנונה."

(שם בפיסקה ו(3); ההדגשה שלי – ח"מ).

וכן:

"בסופו של יום, ולא בלי התלבטות, תכלית החיקוק דנא מתחוורת לדעתי, ראשית, מרשימת המוסדות המפורטים בהמשך הסעיף, אשר מטרתם – ככלל, כאמור – פטור לחינוך והוראה בסיסיים, שהם מאושיות הקהילה…"

(שם, בפיסקה י', ההדגשה שלי – ח"מ; כן עיינו: עניין אורט, בפיסקה 25) והשוו: בג"צ 1675/02 אדם טבע ודין נ' שר הפנים [פורסם בנבו] (18.11.2002)).

אם כן, תכליתה של הסמכות להכיר ב"מוסד חינוך" לפי הפקודה היא לסייע לפעילותם של מוסדות הפועלים לתועלת הציבור, מתוך ההכרה בחיוניותם לקיומה של הקהילה ולעתידה ולפעילותם במסגרתה (ראו גם: עע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל – הממונה על מחוז חיפה, [פורסם בנבו] בפיסקה 18 (27.6.12)).

יצוין כי ההתאמה של הצדקות השייכות לגישת הוצאות המס – בהקשר של פטורים הניתנים למוסדות חינוך (גם בהקשר של מס-רכוש מדינתי), נדונה גם בפסיקה ובספרות בארצות הברית (ראו: Bob Jones University v. United States, 461 U.S 574, 590 (1983) (להלן: פרשת Bob Jones University); Alvin C. Warren Jr., Thomas G. Krattenmaker & Lester B. Snyder Property Tax Exemptions for Charitable Educational, Religious and Governmental Institutions in Connecticut 4 Conn. L. Rev. 181, 210-211 (1971) (שם נאמר כי לא ניתן לעשות לצורך זה שימוש בהצדקה חוקתית, המסתמכת על חופש הביטוי, בדומה להצדקה החוקתית לפטור ממס למוסדות דת, עליה עמדתי לעיל, המסתמכת על החופש מדת והחופש לדת); גם הביקורות המושמעות נגד ההצדקות השייכות לגישת הוצאות המס – מתאימות פחות לחינוך בסיסי ונכונות יותר לאוניברסיטאות פרטיות ככאלה – ראו: John D. Colombo, Why Is Harvard Tax-Exempt? (And Other Mysteries of Tax Exemption for Private Educational Institutions), 35 Ariz. L. Rev 841, 863-871 (1993) ).

ראינו איפוא כי הפטורים השונים המפורטים בסעיפים הקטנים של סעיף 4 לפקודה מבוססים על הצדקות שונות. כפי שאראה להלן, להצדקות המגוונות הללו ישנה, מניה וביה, גם השפעה על האופן שבו יש לפרש את הוראות סעיפים קטנים אלה בהקשר שלנו. על כך להלן.

פרשנות המושגים "סמינר" ו"מוסד חינוך"

כפי שציינתי בחוות-דעתי בפסק-הדין בערעור, בשל עמימות המושג: "מוסד חינוך" – יש לפרש אותו על רקע רשימת השימושים המנויים בסעיף 4(א) ו-5ג לפקודה. כך באופן כללי וכך בנוגע לשימוש בנכס כ"סמינר", כפי שעולה בענייננו.

על מתחם המשמעויות המילוליות של המונח: "סמינר" עמד חברי, השופט א' רובינשטיין בהלכת מכללת הדרום (שם בפיסקה ט') וכך עשה בהרחבה גם חברי, השופט י' עמית בפרשת היברו יוניון קולג' (שם בפיסקה 15). אף לגישתם, כפי שהדבר עולה מדבריהם, מתחם זה הוא רחב יחסית ואין בו כדי לספק תשובה חדה וברורה שניתן יהיה לסיים באמצעותה את התהליך הפרשני. יפים בהקשר זה דבריו של חברי, השופט י' עמית, אשר ציין כדלקמן:

"עולה מהאמור, כי ניתוח לשוני צר של המונח 'סמינר' יש בו כדי לשמש תימוכין הן לעמדת המשיב, הן לעמדת הממונה, ומשכך אין בו, כשלעצמו, כדי לספק פתרון ממצה לסוגיה שבפנינו. אשר על כן, נצעד אף אנו בדרכו של השופט רובינשטיין בעניין מכללת הדרום, ונפנה לפרשנותו התכליתית של המונח, בהתחשב בסביבתו החקיקתית."

(פרשת היברו יוניון קולג', בפיסקה 15).

שני חברי, השופטים א' רובינשטיין ו-י' עמית, עמדו לפיכך על כפל המשמעות הטמון במונח "סמינר": משמעות אחת בהקשר הדתי, שלפיה "סמינר" הינו: "בית מדרש לרבנים", או:"a training college for priests of rabbis" (משמעות זו באה לידי ביטוי, בין היתר, כאשר נעשה שימוש במונח זה במסגרת הפטור למוסדות דת המוסדר במסגרת סעיף 4(א)(II) לפקודה) – ומשמעות נוספת בהקשר החינוכי גרידא, שלפיה סמינר הינו: "בית מדרש למורים…, בית ספר תיכון או למעלה מתיכון, המכשיר את תלמידיו להוראה".

הנה כי כן על רקע אי-הבהירות הנ"ל של המונחים "מוסד חינוך" ו-"סמינר" –פנה בית משפט זה בעניין מכללת הדרום ובפרשת היברו יוניון קולג' לבחינת פרשנותם התכליתית של המונחים הנ"ל, ואף אני אעשה כן, לאחר שאסקור את מה שכבר נפסק.

בהלכת מכללת הדרום עמד חברי, השופט א' רובינשטיין, על המתחם הפרשני שיש להעניק למושג "מוסד חינוך" בהקשר של משטר הארנונה – כפי שמשתקף מדבריו הבאים:

"כשלעצמי סבורני, כי הגם שהמושג 'מוסד חינוך', אשר משמעו מטבע הדברים נגזר ממשמעו של המונח 'חינוך' – טומן בחובו 'גרעין', כלשונו של פרופ' ברק (פרשנות במשפט: תורת הפרשנות הכללית, 242), שעליו לא תהא מחלוקת ושיכלול אותן מסגרות המקנות לאדם את יסודות התובנה, הידע וההתנהגות, ומשכך ככלל מיועד הן לילדים ונוער…".

(עניין מכללת הדרום, בפיסקה ז(11)).

וכן הדברים שהובאו כבר לעיל:

(שם, בפיסקה י').

בעניין עמותה לויפאסנה (בפיסקה 21) התייחסתי אף אני לפרשנות המושג "חינוך" בהקשר קרוב – בצייני כדלקמן:

"לא יכול להיות חולק כי בגרעין המושג: 'חינוך' מצויות פעילויות הוראה והנחלת ערכים בסיסיים, שנועדו להכין את האדם (במיוחד (אך לא רק) בילדותו ובנערותו) – להשתתפות בחברה האנושית והאזרחית."

(כן עיינו: עניין אורט, בפיסקה 24).

בעניין מכללת הדרום התייחס חברי, השופט א' רובינשטיין – הגם שלמעלה מן הצורך – ל"חריגות" שבהכללת "סמינר" במניין המוסדות המפורטים בסעיף 4(א)(IV) לפקודה, שהם השימושים המזכים "מוסד חינוך" בפטור, כפוף לאישור הממונה על המחוז (ודוק: נקבע כי מדובר ברשימה סגורה – שם, בפיסקה י'). אביא גם דברים אלה במלואם:

"חריג לכאורי [לשאר המוסדות המנויים בסעיף, המקנים חינוך והוראה בסיסיים – ח"מ] הוא הכללת סמינר במניין המוסדות – אך אולי יש להבינו על רקע היות הסמינר מיועד דווקא להכשרת מורים וגננות, הנושאים בעול החינוך, והכשרה זו באותן שנים שונה היתה ונפרדת מאוניברסיטה…" (שם, בפיסקה י(1)).

דומה כי חברי, השופט א' רובינשטיין, ראה את מוסד ה"סמינר" בהקשר של פטור מארנונה למוסדות חינוך, כמעין "טפל ההולך אחר העיקר" – רוצה לומר, המטרה המרכזית שאותה רוצה המחוקק לקדם היא תמיכה במתן חינוך בסיסי לתושבי העיר, אלא שכדי לקדם מטרה זו יש ליתן פטור גם לסמינרים להכשרת מורים (תפיסה זו מתיישבת גם עם מה שנקבע בפסק-הדין בעניין אורט, שם נפסק כי על דרך הכלל מוסדות להשכלה על-תיכונית, החורגת מגדרי "חינוך בסיסי" – אינם באים בגדרי הפטור למוסדות חינוך המוסדר בסעיף 4(א)(IV) לפקודה).

חברי, השופט י' עמית, אשר אימץ בפרשת היברו יוניון קולג' את עמדתו הנ"ל של השופט א' רובינשטיין לעניין הפרשנות התכליתית של המונחים הנ"ל בהקשר של "מוסד חינוך", ביקש להבחין בין הפרשנות התכליתית שיש להעניק למונח "סמינר" בהקשר של פטור ל"מוסד דתי" – לבין זו שיש להעניק לאותו מונח בהקשר של הפטור ל"מוסד חינוך", באומרו את הדברים הבאים:

"התיבה 'סמינר' זוכה לשורה של פירושים והגדרות, חלקם בדגש על ההקשר החינוכי-פדגוגי של המילה (בית ספר תיכון לבנות, וכיוצא בזה), ואחרים בדגש על ההקשר הדתי-תיאולוגי של המילה (מוסד להכשרת כמרים, רבנים וכו') (לעיל, סעיף 15). כאשר דנתי בפטור הניתן ל'מוסדות חינוך', בחנתי את תכלית החקיקה והגעתי למסקנה כי הפטור מתייחס למוסדות, אשר מטרתם, ככלל, מתן חינוך והוראה בסיסיים, בעוד ש'סמינר' משמש כחריג לכך, בהיותו מיועד למוסדות להכשרת מורים וגננות.

האם פירוש הדבר כי באותו אופן יש לפרש את התיבה 'סמינר' גם תחת הקטגוריה של "מוסד דתי"? איני סבור כך."

(פרשת היברו יוניון קולג', בפיסקה 23, ההדגשה שלי – ח"מ).

כפי שצוין לעיל, בעמדת חברי, השופט עמית, בפרשת היברו יוניון קולג' – גם אני סבור שיש מקום להבחין בין הפרשנות התכליתית של המונח "סמינר" בהקשר הדתי לבין פרשנותו בהקשר החינוכי. כך במיוחד על רקע ההצדקות התיאורטיות השונות, שעומדות, כך נראה, בבסיס סעיפי הפטור השונים, כפי שהראיתי לעיל.

דווקא על רקע הצורך לפרש את המונח "סמינר" באופן שונה בהקשרים הדתי והחינוכי, בין היתר בשל התכליות השונות של הפטורים השונים – הרי שאין להבנתי כל סתירה בין קביעתו של חברי, השופט י' עמית, בפרשת היברו יוניון קולג', שלפיה אין לקרוא לתוך המונח "סמינר" במובנו הדתי דרישה שהסמינר יתרום בעיקר לתושבי הרשות, לבין קביעה שלפיה, פרשנות המונח "סמינר" בהקשר החינוכי – בגדרו של סעיף 4(א)(IV) לפקודה – מביאה למסקנה כי רק מוסד שמכשיר מורים באופן שתומך, במידה זו או אחרת, בקידום מתן חינוך בסיסי לתושבי העיר, יכול להיחשב כ-"מוסד חינוך" לצורך מתן הפטור. אסביר מסקנתי זו להלן.

כפי שהראיתי בפיסקאות 8-6 שלעיל, ישנן אינדיקציות לכך שההצדקה העומדת בבסיס הפטור למוסדות דת איננה מבוססת על גישת הוצאות המס. בהתאם מצטמצם הקושי להצדיק מתן פטור למוסדות, אשר מכשירים כוהני-דת, שתפקידם לקדם את הדת באופן כללי – לרבות בערים ובארצות אחרות – ולא בהכרח בעיר שבה מצוי הסמינר (השוו בקנדה – לדעת הרוב בפרשת (Worldwide Evangelization Crusade (Canada) v. Village of Beamsville [1960] SCR 49, שהתקבלה בהסתייגות של שני שופטים, בהם הנשיא שם). לעומת זאת, נראה כי הפטור למוסדות חינוך מתבסס מבחינה תיאורטית דווקא על גישת הוצאות המס (ראו בפיסקה 7 לעיל). במצב דברים זה, ובהינתן התפיסה שהוצגה בהלכת מכללת הדרום, ולפיה הפטור למוסדות חינוך מבוסס על הכרת הקהילה בחשיבותם של אלה ועל נכונותה לסייע בהחזקתם על-ידי הקלת הנטל עליהם, כפועל יוצא מכך – אין הצדקה להעניק פטור למוסד, אשר איננו מקדם מטרות מקומיות שהעיר ככזו חפצה ביקרן (מטרות, אשר הפטור נועד לעודד, או לאפשר את הוצאתן אל הפועל).

על רקע זה, ובשים לב להלכת מכללת הדרום שלא ראיתי מקום לסטות הימנה (ואף חברי, השופט י' עמית בפרשת היברו יוניון קולג' ראה לכבדה) ומהטעמים שפורטו בחוות דעתי בפסק הדין בערעור – סברתי כי על-מנת להיכנס תחת סעיף 4(א)(IV) לפקודה על סמינר המבקש פטור להצביע על-כך שמתקיימת בפעילותו תרומה לקהילה מעמה מתבקש הפטור, היא הקהילה שתישא ממילא בהכבדה בנטל הארנונה הכרוכה במתן הפטור. פירוט וביסוס נוסף לפרופוזיציה זו יובא להלן.

התרומה לקהילה כמאפיין הנדרש לצורך קבלת הפטור לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה

כאמור לעיל, אינני מסכים עם עמדתו של חברי, השופט י' דנציגר, שלפיה: "בית משפט זה כבר דחה [את הטענה בדבר דרישת התרומה לקהילה] ולכן לא ניתן היה לשלול מהמבקשת את הפטור אותו ביקשה אך בשל סיבה זו". יחד עם זאת, אינני פוטר עצמי מהתמודדות עם העמדה שמצאה ביטוי בפרשת היברו יוניון קולג' (הגם ששם נאמרו הדברים כאמור בהקשר של הפטור ל"סמינר דתי", המבוסס על הצדקות שונות), שלפיה:

"בחינה של לשון הפקודה מעלה כי סעיפי הפטור הקבועים בסעיף 4 לפקודה מונים במפורש מהם התנאים אשר בהתמלאם ייכנס הנישום בגדרם, ובלשונם של תנאים אלה אין עיגון לקיומו של קריטריון נוסף הבוחן האם המוסד תורם בעיקר לתושבי הרשות המקומית"

(שם, בפיסקה 30).

בראש ובראשונה, לגבי דידי – והדברים מתייחסים רק בהקשר של הפטור מארנונה למוסדות חינוך – קיים קושי ליישב עמדה זו עם אימוץ עקרונות הלכת מכללת הדרום, שאוזכרה בהסכמה שם, שהרי גם הדרישות עליהן עמד חברי, השופט א' רובינשטיין (כי פטור ינתן רק למוסד החינוך שתכליתו חינוך והוראה בסיסיים וכי רק מוסד להכשרת מורים וגננות ייחשב בבחינת "סמינר") – אף הן אינן תניות המעוגנות באופן מפורש בסעיף הפטור עצמו. אלא מאי, כפי שניתן לקרוא דרישות אלו לתוך המונח: "מוסד חינוך", ולמסגרת סמכותו של הממונה על המחוז לאשר אותם, וזאת על דרך של פרשנות תכליתית (ובהתבסס על סעיף 12 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 הנ"ל), אני סבור כי ניתן לפעול בדיוק באותו אופן ביחס לדרישה נוספת, המקופלת, לשיטתי, בגדרי המונח: "מוסד חינוך", דרישה שהיא חיונית להגשמת התכלית העומדת בבסיס הפטור הספציפי הניתן ל"מוסדות חינוך" – ולפיה: הפטור יינתן רק למוסדות המספקים, במישרין או בעקיפין, לתושבי העיר שירות שהעיר אמורה לספק בעצמה (או רואה בעין יפה את העמדתו לרשות תושביה).

ודוק: ברי כי הדיון בדרישה זו איננו מתעורר, באופן רגיל, כאשר מדובר במוסדות החינוך הבסיסי, שכן אלה משרתים בדרך כלל, באופן טבעי, את תושבי העיר בה הם מצויים (וכאשר הדבר לא מתקיים – ניתן להסבירו באמצעות הסדרים בדבר "התקזזות" הדדית בין ערים, מה שאין כן לגבי גורמים מחו"ל). סוגיה זו מתעוררת דווקא בענייננו בשל העובדה שהפטור ל"סמינרים" הינו חריג, ומשרת רק באופן עקיף את המטרה העיקרית, של מתן חינוך בסיסי.

לביסוס הגיונו של המהלך הפרשני המוצע על-ידי אבקש איפוא לפנות אל המשפט המשווה ואל הדיון שנערך בו הן באשר למיסוי מוסדות חינוך, הן באשר למיסויים של גופים הפועלים למטרות צדקה, ולמצער ללא כוונת רווח, שהלוא דרישה זו עולה מן הסיפא לסעיף 4(א) IVלפקודה.

משפט משווה

בפרשת Bob Jones University האמריקאית, למשל, בית המשפט העליון בארה"ב קבע ביחס למוסד חינוכי (אשר קיים פעילות חינוכית מגיל גן ועד לימודים גבוהים) ולמוסד נוסף (אשר קיים פעילות מגיל גן עד לימודי תיכון) – כי הם לא יהיו זכאים לפטור בשל מדיניות קבלה מפלה שהם ניהלו (אשר מנעה את קבלתם של תלמידים אפרו-אמריקאים אליהם). בית המשפט העליון בארה"ב ביסס את קביעתו הנ"ל על יסוד מהלך פרשני, וזאת אף שבמסגרת לשון סעיפי הפטור הרלבנטיים – לא היה סייג מפורש, שלפיו ניתן היה למנוע את מתן הפטור למוסדות בעלי מדיניות מפלה. באותו מקרה נאמרו הדברים הבאים:

"There can thus be no question that the interpretation of § 170 and § 501(c)(3) announced by the IRS in 1970 was correct. That it may be seen as belated does not undermine its soundness. It would be wholly incompatible with the concepts underlying tax exemption to grant the benefit of tax-exempt status to racially discriminatory educational entities, which "exer[t] a pervasive influence on the entire educational process." Norwood v. Harrison, supra, at 469. Whatever may be the rationale for such private schools' policies, and however sincere the rationale may be, racial discrimination in education is contrary to public policy. Racially discriminatory educational institutions cannot be viewed as conferring a public benefit within the "charitable" concept discussed earlier, or within the congressional intent underlying § 170 and § 501(c)(3)"

(שם, בעמ' 596-595).

זאת ועוד – אחרת. בענייןNational Medical Association v. District of Columbia, 611 A.2d 53 (1992) (להלן: פרשת NMA), אשר נפסק על-ידי בית המשפט לערעורים של מחוז קולומביה בארה"ב, אישר בית המשפט – ביחס לארגון רופאים אפרו-אמריקאיים, שביקש ליהנות מפטור ממס רכוש – פרשנות שלפיה יינתן פטור ממס רכוש רק למבנים שמשמשים לצדקה שיש לה השפעה בעיקר במחוז קולומביה. מן הראוי לציין כי בפרשת NMA נדרש מהלך פרשני פשוט יותר מזה שנדרש בענייננו, מאחר שהחוק שם כיוון ביתר בירור לתוצאה הנ"ל, כעולה מלשונו (C Code § 47-1002):

"Only the following real property shall be exempt from taxation in the District of Columbia:

…

(8) Buildings belonging to and operated by institutions which are not organized or operated for private gain, which are used for purposes of public charity principally in the District of Columbia".

המחלוקת הפרשנית שם עסקה לפיכך בשאלה אם התיבה "Principally in the District of Columbia" מתייחסת לתיבה "used", או לתיבה "public charity" – כלומר: האם הדרישה היא שעיקר השימוש בבניין עצמו המצוי במחוז קולומביה יהיה למטרות צדקה, או שמא הדרישה היא שעיקר השימוש כאמור יעשה למטרות צדקה, שהן בעלות השפעה (impact) בעיקר במחוז קולומביה. בית המשפט קיבל כאמור את הפרשנות השנייה, וזאת על סמך לשון החוק, אך גם על רקע תכלית החוק וההסטוריה החקיקתית שקדמה לו.

מקרה אחר, שנדון בבית המשפט לערעורים במחוז קולומביה לאחר פרשת NMA, הוא פסק הדין שניתן ב-District of Columbia v. Cato Institute, 829 A.2d 237 (2003) (להלן: עניין Cato) – ודרש מהלך פרשני מורכב יותר. באותו מקרה, אשר עסק במוסד מחקר והסברה, שהכשיר נבחרים מכל רחבי ארה"ב לתפקידים ציבוריים וניסה לקדם באמצעותם תובנות שדגל בהם – ריכוז הפעולות של המכון היה בבירה האמריקאית, בוושינגטון די.סי, והמכון ביקש ליהנות שם מהפטור ממס שניתן למוסדות חינוך. השאלה שנדונה באותה פרשה היתה אם הדרישה בסעיף הפטור הנ"ל מסתפקת בכך שפעילות המוסד נעשית בעיקר בתחומי מחוז קולומביה ("in the District of Columbia"), או שמא הדרישה היא להשפעה על תושבי המחוז כולו ("for the residents of the District of Columbia"). בית המשפט לערעורים בחן את הפרשנויות האפשריות השונות של לשון סעיף הפטור הרלבנטי וקבע, כי ההשפעה צריכה להיות על ציבור התושבים במחוז קולומביה. חשוב לענייננו במיוחד הוא אחד המרכיבים בהגדרה אותה הניח בית המשפט שלפיו:

"A 'purely public charity' which the legislature is authorized to exempt from taxation is a charity which [has the quality] that the beneficiaries must be saved from becoming burdens upon society and the state".

אף שלפי הפירוש הלשוני הטבעי של סעיף הפטור ניתן היה להעניק את הפטור לכל מוסד שהפעילות שלו התרכזה בתוך תחומי המחוז – בית המשפט, בחר בפרשנות אחרת, השואבת מתכלית הפטור המדובר (שנראה כי, בדומה לענייננו, היא תכלית השייכת לגישת הוצאות המס). בית המשפט פסק איפוא בעניין Cato כי המוסד הנ"ל איננו זכאי לפטור ממס, וזאת מאחר שבעוד שהוא משפיע אולי גם על אנשי קונגרס, אשר נמצאים בתוך המחוז – עדיין הוא לא תורם לציבור במחוז. על רקע ההגדרה שנותחה בפסק-הדין האמור, נראה שבית המשפט התרשם, בין היתר, כי המוסד לא השפיע על הציבור בעיר במובן זה שהנהנים הימנו הפכו נטל פחות על החברה בה מדובר.

הנה כי כן, גם אם כל אחד מן המקרים עליהם הצבעתי במשפט המשווה – איננו קרוב בהכרח לחלוטין לענייננו שלנו, הרי שהגיונם של דברים מוביל לעמדה המוצעת על ידי, הגורסת שפעילותו של מוסד חינוך, או מוסד אחר הפועל ללא מטרות רווח, שמבקש הטבות מס, המוענקות, מבחינה רעיונית, על-ידי הקהילה מעמה מתבקשת ההטבה – צריכה להניב תועלת, או להשיא תרומה כלשהי לקהילת העיר.

שיקולים שמעבר להגיונה של דרישת התרומה לקהילה

חבריי מציעים לכאורה פירוש דווקני ופשוט להוראת סעיף 4(א)(IV) לפקודה. לדידם, אין לשון הסעיף מאפשרת לקרוא לתוכו דרישה לתרומה של המוסד החינוכי מבקש הפטור – לקהילה המקומית. לטעמים שהעליתי עד כה אבקש להוסיף, כי דומני שהגישה הניצבת אל מול גישתי שלי, היא אכן פשוטה (ואולי פשטנית) יותר – אם מצמצמים את המבט לעובדות המקרה הנוכחי בלבד. ואולם, אם נבחן משמעויות בכח – רחבות יותר, של הוויתור על מאפיין התרומה לקהילה אצל מוסד חינוכי בהקשר של מתן פטור מארנונה כללית, יתחוור כי דווקא הפרשנות "הפשוטה" עלולה להעמידנו בפני קשיים ניכרים ללא פתרון מניח את הדעת, ולכך אין להניח שהמחוקק כיוון. במה דברים אמורים? על כך מיד בסמוך.
העמדה הגורסת כי לשון החוק כפשוטה ברורה וחד-משמעית היא (הגם שאני סבור כאמור כי הניסוח מכיל מספר משמעויות לשוניות) – מתעלמת מכל מאפיין של המוסד מבקש הפטור, כל עוד הוא מקיים לכאורה את תנאי הסעיף. נראה איפוא כי מדובר בהסדר פשוט ליישום ושוויוני ולכן הוא נראה, על פני הדברים, שובה לב. ואולם, זוהי עמדה שאיננה נותנת פתרון למצבים בהם התנאים למתן הפטור יתקיימו, הגם שברי כי אין כל הצדקה להיטיב עם הגורם מבקש הפטור ולעודד בכך את פעילותו. טלו כדוגמא בקשה לפטור מארנונה המוגשת על ידי מוסד חינוכי – שאין מחלוקת כי הוא עומד, על פני הדברים, בתנאי סעיף 4(א)(IV) לפקודה – המזוהה או מקיים קשר אידיאולוגי, כספי או אחר עם גורמים השוללים את קיומה של מדינת ישראל, או את אופייה כמדינה יהודית ודמוקרטית. לשיטתם של חבריי, מאחר שמוסד שכזה מקיים את תנאי הסעיף כלשונו – לא יהיה מנוס מלהשלים עם זכאותו להטבה כה משמעותית כפטור מארנונה. לשיטתי גם אם מדובר במוסד הפועל בתחום החינוך – אין תושבי הרשות המקומית אנוסים להיטיב ולקדם את פעילותו של מוסד כזה שהחינוך המוענק בין כתליו והרוח המנשבת בו – עומדים בניגוד גמור לערכי היסוד של הציבור. פעילותו של מוסד כזה מקיימת אמנם את הערך החינוכי שבעטיו קמה לכאורה הצדקה למתן פטור מארנונה, אך היא שלובה בפעילות שלא ניתן לומר כי יש לקדמה. מתקשה אני לקבל איפוא את התפיסה כי נגזר עלינו להשלים עם סיטואציות שיכולות להגיע כדי אבסורד ולגבי דידי דרישת התרומה לקהילה, אשר נגזרת מתכלית הפטור, יכולה להיות לנו לעזר גם בהקשר זה.

חיזוק לעמדה הנ"ל מוצא אני, אף זו הפעם, בפניה למשפט המשווה. בפסק דין של בית המשפט העליון של ארצות הברית (Eric H. Holder, Jr., Attorney General v. Humanitarian Law Project, 561 S. 1 (2010). להלן: עניין Holder). נתקפה חקיקה, אשר אסרה מתן "material support or resources" לארגונים זרים שהוכרזו כעוסקים בפעילות טרור. העותרים באותו עניין טענו כי רצונם לסייע לארגונים שהוכרזו כארגוני טרור (דובר בארגון "הנמרים הטמיליים" מסרי-לנקה, ובמחתרת הכורדית, ה- PKK) אך ורק בהיבטים הקשורים במטרות החוקיות והבלתי-אלימות בפעילותם של אותם ארגונים. לדידם של העותרים העובדה שהחוק אסר על כל "material support" פגעה בזכויותיהם החוקתיות. הגם שהקשרם של דברים שם שונה היה בתכלית מזה הנדון בענייננו, ראויה לציון דעת הרוב באותה פרשה, אשר קיבלה את עמדת ממשלת ארה"ב כי כאשר מדובר בארגונים שכאלה – תרומה להם מסייעת להתנהלותם הפעילה והיא אסורה (עניין Holder, בעמ' 29). ראוי לציין כי בין הדוגמאות שהובאו שם היתה גם פעילותו של ארגון החמאס, באמצעות ארגונים פוליטיים וארגוני צדקה המסונפים אליו כרשת תמיכה כספית ולוגיסטית לפעילותו הטרוריסטית (שם בעמ' 31).

במילים אחרות, תחת ההגדרות של "צדקה", או "פעילות שאינה למטרות רווח", יכולים להיכנס גם גורמים שאין כל הצדקה לעודד את פעילותם. הנה כי כן היצמדות להוראות הפקודה כלשונן, יכולה איפוא להביא לתוצאות קשות ובלתי-מתקבלות על הדעת. לשיטתי, בחינת התרומה שיש בפעולתו של מבקש הפטור להקשר העירוני יכולה איפוא, ביחס לסעיף בו עסקינן, ליתן מענה אף לקושי שהוצג כאן, שהרי התשובה מעמידה במוקד את תכלית מתן הפטור וגודרת אותו למישור המוניציפלי.

ודוק: אינני גורס כי נדרשת תרומה ניכרת לקהילה המקומית, או שיתקיים קונצנזוס באשר לתרומתו של הגוף מבקש הפטור לקהילה המקומית. בתחומיה של רשות מקומית – וירושלים היא דוגמא מובהקת לכך – יכולים לפעול גורמים שונים ופלורליסטיים. ודאי אין לקבל כי הפטור מארנונה יהווה כלי ביטוי לתפיסתה הערכית של הרשות המקומית את פעילותו של גוף כזה או אחר, לחיוב או לשלילה (כך למשל, יכולים להתקיים מוסדות חינוכיים שיפעלו על בסיס תפיסות חינוכיות שונות, חלקן אף שנויות במחלוקת, אך ברי כי הפטור מארנונה איננו המסגרת הראויה לבטא את התמיכה או ההסתייגות מהן). לא בכדי ציינתי בחוות דעתי בפסק הדין בערעור (בפסקה 22) כך:

"המונח "קהילה" הוא עמום ורב פנים. המקרה שלפנינו איננו מצריך ביאור כולל שלו, וממילא, כאמור, משימה שכזו קשה היא ביותר. עובדות המקרה דנן דורשות רק שנתייחס למושג "קהילה" בהקשרו הגיאוגרפי, שכן הארנונה מוטלת על תושבי אזור בצורה גורפת. מתפיסתנו את ה"קהילה" בצורה זו, ייגזרו גם האינטרסים של אותה הקהילה, בצורה רחבה. ה"מכנה המשותף" הנמוך, שעליו יסכימו גם אנשים שאינם חולקים, בהכרח, אורח-חיים דומה, אלא שנסיבות חייהם הביאו אותם להתגורר אחד בסמוך לשני".

מתן הפטור צריך להיות מוכרע אפוא, לגישתי, על-פי התכלית העיקרית, שבענייננו מתרכזת בקידום החינוך, אך דומני כי דרישת התרומה לקהילה כחלק מבחינת תכלית זו, תאפשר בחינה מהותית טובה יותר של ההצדקה להענקת הפטור. הטעמים הענייניים לכך יפורשו ויורחבו מיד בסמוך.

דרישת התרומה לקהילה המקומית – מבטיחה את האינטרס הרחב של הציבור המקומי

כידוע, הארנונה היא בבחינת מס שמטילה הרשות המקומית, למימון הוצאותיה, לשם הספקת שירותים לתושבי הרשות ולקידום נושאים בתחומה. הארנונה היא המקור העיקרי למימון פעולתה של הרשות המקומית ומכאן הקשר הברור בין גביית הארנונה לבין רמת השירותים שבאפשרותה של הרשות המקומית לספק לתושביה (עופר שפיר, אמיר בירנבוים "ארנונה כללית מול תשלומי חובה ייעודיים" מקרקעין ו/1 19 (2007); ישי בלנק "מקומו של ה"מקומי": משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197, 244 (תשס"ד). להלן: בלנק).

בחוות דעתי בפסק הדין בערעור, הבאתי מדבריו של השופט (כתארו דאז) מ' חשין, ולפיהם משמעו של מתן פטור מתשלום ארנונה הינו כי עול הארנונה יכביד על יתר התושבים הנושאים בעול תשלומה, או שרמת השירותים לתושבים כולם, לרבות אלה המשלמים את הארנונה תירד, או שבתקציב הרשות המקומית ייפער גרעון (פרשת יקותיאלי, בעמ' 685). אכן, כך או כך, את "מחיר" הפטורים מארנונה – "משלמים" תושבי הרשות המקומית. יחד עם זאת, והגם שמשירותי הרשות המקומית נהנים כלל תושביה וראוי הדבר שכולם יישאו בתשלום הארנונה – הדין מכיר באפשרות לפטור מתשלום ארנונה לשם הגשמתן של תכליות שונות, כפי שעמדתי על כך לעיל, ועוד ארחיב להלן ביחס לאתגרי ההווה והעתיד.

בעשורים האחרונים חלו שינויים נכבדים במעמדו של השלטון המקומי בישראל, אשר הפך לגורם בעל משמעות נכבדה בתחומי חיים רבים, שהשפעתם על חיי היומיום של האזרח והתושב היא ניכרת, דוגמת: חינוך, תכנון ובניה, רישוי עסקים, תברואה, תחבורה ועוד (וראו גם הסקירה בבג"ץ 10104/04 שלום עכשיו – שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93, 155-151 (2006). להלן: עניין שלום עכשיו). פסיקתו של בית משפט זה התייחסה לכך ש"ניתן להצביע על מגמה כלל עולמית של מעבר מהמודל הריכוזי אל המודל הביזורי", המתרחש גם בישראל (בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 12-11 (1997). להלן: פרשת גרינברג). מקום מרכזי בתהליך של שינוי זה תפסה העובדה שהרשויות המקומיות בישראל עברו להתבסס יותר ויותר על מקורות הכנסה עצמיים ולא על כספים המועברים אליהן על-ידי השלטון המרכזי (וראו בהקשר זה מאמרו של בלנק הנ"ל).

לרשות המקומית אופי מקומי, "המצריך שפעולת הרשות תשרת אינטרס מקומי" (עניין שלום עכשיו, בעמ' 193). מאחר שהרשות המקומית היא זו שמצופה ממנה לספק שירותים מקומיים לתושב, ולעשות כן בעיקר ממקורותיה העצמיים – קשה לקבל את היעדר שיקול הדעת הממשי לרשות המקומית במתן הפטורים מארנונה, שאמורה להוות את בסיס הכנסתה, זאת בפרט על רקע היותה של החקיקה החולשת על הנושא אנכרוניסטית ומיושנת (והשוו: בג"ץ 4339/04 עירית פתח תקווה נ' שר הפנים, [פורסם בנבו] בפסקה 11 (13.7.05); בלנק, בעמ' 221-219). במצב דברים זה, ונוכח המרחב הלשוני שמותירה לנו לשונו של סעיף 4(א)(IV) לפקודה, מתבקש הדבר כי הפטור מארנונה, שמתאשר ע"י הממונה על המחוז, יוענק בהתאם לתנאים שקבע המחוקק הראשי, והתכליות שביקש להשיג – רק למי שיש לפעילותם במישור המוניציפלי תרומה כזו שמאפשרת להניח את נכונות הציבור המקומי לספוג את תוצאות הענקת הפטור מארנונה. כדי שההטיה המקומית – לא תהיה חזקה מדי הפקיד המחוקק את סמכות האישור בידי הממונה על המחוז (לפי סעיף 14 לפקודה), ואולם ניתוק כליל של הפטור מהתרומה לקהילה העירונית המקומית יהיה מרחיק לכת מדי.

הדברים מודגמים היטב במקרה שלפנינו. בחוות דעתי בערעור, עמדתי על כך שתרומתה של הפעילות שמקיימת העותרת פה לקהילה בה מתקיימת פעילות זו היא מצומצמת ביותר:

"אפשרויות אלה יוצרות ציר, שעליו, סבורני, לא ניתן למקם את פעילותה של המערערת, אלא בנקודת קיצון, אשר מחייבת את שלילת הפטור האמור מארנונה, וזאת נוכח מכלול הנתונים הנוגעים לה: הנשים שעוברות את הקורסים שמעבירה המערערת – מגיעות מחוץ לישראל; אלו המסיימות את הקורסים עוזבות, רובן ככולן, את המדינה; הקורסים שמועברים על ידי המערערת לא מוכרים על ידי משרד החינוך, כך שגם המשתתפות בקורסים שבוחרות להישאר בישראל, לא יכולות לנצל את הידע שרכשו במסגרות רשמיות; פעילות המערערת גם לא "ממנפת" את הצמיחה והפיתוח בקהילה; המערערת איננה באה במגע עם הקהילה המקומית כלל…

מכל זאת עולה, כי קיימת רק זיקה מינימלית בין "קהל היעד" של המערערת לבין הקהילה המקומית-הגיאוגרפית, שיאפשר את השתלבותו של המוסד במארג הקהילתי. התרומה ל"קהילה" שעליה מצביעה המערערת קיימת, רק ברמת ההפשטה הגבוהה ביותר שבה מפורש מושג זה".

בדברים שלעיל אין כדי להקל ראש בחשיבות הפעילות בה עוסקת העותרת. ואולם, ככל שתהא פעילות זו ברוכה – אין היא מצדיקה הענקת פטור מארנונה עירונית, באשר היא איננה מגשימה את התכלית העומדת בבסיס הפטור מארנונה למוסדות חינוך, עליה עמדתי לעיל.

על זאת אוסיף כי הדברים שלעיל נכונים ביתר שאת במקרה הקונקרטי של העיר ירושלים. ירושלים, כעיר מקודשת לבני שלוש דתות, מהווה אבן שואבת לגורמים שונים המבקשים לקיים חלק מפעילותם בעיר, ולו משום הערך הסימבולי שבכך. בהיעדר כל שליטה על מתן הפטורים מארנונה, עלולה עירית ירושלים למצוא עצמה נדרשת לממן ממשאביה העצמאיים, הדלים יחסית, שירותים לכלל תושבי העיר, בעוד שבסיס גביית הארנונה הופך מצומצם יותר ויותר נוכח ריבוי זכאים פוטנציאליים לפטור מארנונה (ועיינו בהקשר זה בדיון בסוגיה של צדק מרחבי אצל בלנק בעמ' 243). במצב דברים זה מתבהר ההכרח בשקילת המרכיב הלוקלי שבפעילות מבקש הפטור, בגדריו של הסעיף בו עסקינן, וסעיף 14 לפקודה העוסק בסמכויות הממונה על המחוז יש בו כדי לצמצם ולמזער את הפגיעה בתושבי הרשות המקומית. אכן, לא כל פעילות של מוסד חינוכי המבקש לפעול מירושלים, מפאת מעמדה המיוחד, מניבה תועלת לתושבי העיר, ובמשנה תוקף נכונים הדברים ביחס לפעילות המכוונת אל מחוץ לישראל.

בפסק הדין בערעור הוסיף חברי, השופט א' רובינשטיין, את הדברים הבאים, אשר מקובלים עליי:

"…אין פירושם של דברי, שהמחוקק, שהגיעה עת כי יעדכן באופן מסודר את פקודת הפיטורין (כמו את מכלול נושאי הארנונה שהוא כמים שאין להם סוף) – להבדיל מתיקונים נקודתיים שונים, שחלקם לא תמיד עומדים בהרמוניה עם התמונה הכוללת – אינו צריך להביא בחשבון, בגדרי הראוי, את מעמדה של מדינת ישראל בעולם היהודי, שהיא רואה עצמה, בצדק רב לטעמי, כמרכזו. אדרבה, אם ישראל מבקשת להיות תל שכל הפיות היהודיים אמורים לפנות אליו, ראוי שתקרין את יחסה החיובי של המדינה למוסדות כמו המערערת. יש לדידי בהחלט ובלא ספק מקום לתמיכה ישראלית בחינוך יהודי בעולם, לא רק בישראל, ועל כן למוסד כמו המערערת, גם אם מכשיר הוא מורות לתפוצות, אין מקום להתנכר – ואיפכא מסתברא. יתר על כן, ראוי לעודד מוסדות מעין אלה הבוחרים להימצא בירושלים בירת ישראל, והמחוקק הוא שבידו למצוא את הדרכים לכך, כולל בתחום התקציבי. ואולם, אין הנטל צריך ליפול על עיריה פלונית או אלמונית, כולל על עיריית ירושלים, אלא על הציבור הישראלי בכללותו".

בענייננו המבקשת טענה כי אף אם היא איננה תורמת לקהילה "המקומית", הרי פעילותה משיאה תרומה משמעותית למדינת ישראל, בכך שהיא מעודדת את רעיון העלייה והפצת היהדות בתפוצות. דומני כי מאחר שאין חולק שעיסוקה המרכזי של המבקשת הוא אכן בהכשרת מורות שאמורות לחזור לקהילות ישראל בעולם, הרי שמטרות כלליות אלה, שאינני חולק על חשיבותן כאמור – הן תכליות שמדינת ישראל ככזו אמורה לשאת בעלויות קידומן, ואין לקבל את הטלתן על כתפיהם של תושבי רשות מקומית מסוימת דווקא. הנה כי כן דווקא נוכח מעמדה המיוחד של העיר ירושלים, ובשים לב לחשיבות שבפיתוחה ושגשוגה של העיר, ברוח חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (ראו בפרט סעיף 4 לחוק היסוד הנ"ל) – הדרך לעשות כן עוברת במסדרונות השלטון המרכזי, ולא ברחובות ירושלים.

זאת ועוד – אחרת. לטעמי, ניתן להקיש בעניין זה, על דרך ההיפוך מפסיקת בית משפט זה בפרשת גרינברג, שם (בעמ' 15-14) נדרש בית המשפט לשאלה האם רשאית רשות מקומית לפעול – ולהקצות לשם כך כספים – נגד מדיניות החוץ או הביטחון של השלטון המרכזי, מקום שמדיניות זו עלולה לפגוע באינטרס של תושבי הרשות המקומית. באותו מקרה דובר ביישובים הישראליים בגולן ובנסיגה אפשרית ממנו. נקבע כי על רקע סמכויותיהן של המועצות המקומיות או האזוריות, המענה לשאלה האמורה יימצא בשאלה "…אם לנושא המימון השפעה מיוחדת ונפרדת על הציבור שבתחומיהן מעבר למשמעות הארצית או הלאומית" (שם). בית המשפט הוסיף והסביר את טעמי עמדתו כך:

"פיקוח השלטון המרכזי נועד להבטיח שאינטרסים בעלי חשיבות לאומית לא ייפגעו בשל אינטרסים מקומיים צרים. כן נודעת חשיבות לבקרה מרכזית על מנת להבטיח סטנדרטי מינימום למניעת פערים חברתיים וכן כדי לתקן ליקויי תיפקוד של הרשות המקומית. אולם כאשר הרשות המקומית מתפקדת כראוי, והיא מקיימת אחר דרישות המינימום הראויות שהציב לה השלטון המרכזי, מוטב שהשלטון המרכזי יגביל את פעולתו; הכל בכפוף לכך שקיים אינטרס מקומי בענין העומד לדיון, החורג מהאינטרס הלאומי." (שם, בעמ' 15).

הנה כי כן, בית המשפט נכון היה להכיר באינטרס המקומי ובכך שאין הוא חופף בהכרח לאינטרס הלאומי, באופן המאפשר לרשות המקומית לעשות שימוש בכספי ציבור לצורך קידום האינטרס של תושביה (וראו לעניין זה גם עניין שלום עכשיו).

לענייננו – מתבקשות מההלכות הנ"ל בפרשת גרניברג ובעניין שלום עכשיו שתי מסקנות:

ראשית, דווקא ההכרה בכך שהאינטרס המקומי והאינטרס הלאומי הם אינטרסים שונים ואינם חופפים בהכרח, ודווקא על רקע ההכרה באפשרות של הרשות המקומית להקצות, לעיתים, מכספיה למטרות מוגדרות ומסוימות החורגות מהמישור המקומי – מקום שהמדיניות של השלטון המרכזי, עלולה לפגוע באינטרס של תושבי הרשות המקומית – מודגשת, ביתר שאת, עובדת היות המישור המקומי מוקד פעילותה של הרשות המקומית. לאמור, בעניינים שאינם לוקליים, מעין זה שבפנינו – אין לשלול את מעורבותה של הרשות המקומית, שדורשת מהגורם מבקש-הפטור תרומה לקהילה מתוך התחשבות באינטרסים המקומיים שעומדים בבסיס החיוב בארנונה עירונית.

שנית, דווקא מתוך הגיונה של הפסיקה בעניין שלום עכשיו ובפרשת גרינברג, ניתן לתהות האם אין מקום להכיר כאן במהלך הגורס כי לשם קידום אינטרסים לאומיים שהשלטון המרכזי חפץ ביקרם, עליו לעשות כן על-ידי שיישא הוא עצמו בנטל מימונם. הנה כי כן אין זה ראוי שמשאביה המוגבלים של הרשות המקומית ישמשו למימון תכליות לאומיות, על חשבון אספקת שירותים מוניציפליים לתושבים.

פה מתחייבות עוד שתי השגות:

(א) ההתחשבות במטרות הלאומיות – סותרת לכאורה את תפיסת "העוורון" שבפטור, בה דוגלים חברי, שעל סיכוניה האפשריים (בשונה מהמיקוד בתרומה לקהילה המוניציפלית ככזו), עמדתי כבר לעיל.

(ב) אפילו נאמר שיש מקום להביא כאן בחשבון במכלול "שיקול ציוני" – דומה שנשתכחה מהעותרת התפיסה הציונית המקובלת, הגורסת כי יש לנקוט גישה של: "לתת" (תרומה) לעם, ולא להתמקד בניסיונות לקבל (תמורות, או הטבות).

דומני כי גם אם השתנו בינתיים העתים והתפיסה הציונית הבסיסית, שקידשה את התרומה למען הכלל כורסמה מעט – נכון היה שהרוח של נשיאה משותפת בעול תנחה את העותרת. משהחליטה העותרת לפעול בישראל, ומשאין חולק כי פעולתה איננה ממקדת את מבטה אל ה"פנים", אלא לחו"ל – ראוי הוא שהיא תישא בעול הארנונה, כיתר תושבי ירושלים הנשארים בעיר, שכן פעילותה נעשית כאן והיא צורכת שירותים בעיר, מבלי שתתרום במישרין לקהילת ירושלים ככזו.

פרשנות החקיקה ושיני הזמן

פרסתי איפוא את התשתית לעמדתי כי אל המושג: "מוסד חינוך" הנזכר בפקודה, יש לקרוא, בהקשר של פרשנות הפטור מארנונה לפי סעיף 4(א)(IV) לפקודה, את המאפיין, או הדרישה כי בפעילותו של המוסד מבקש הפטור יהיה הקשר מוניציפלי, קרי תרומה לאותה קהילה שממשאביה ייגרע תשלום הארנונה, בעטיו של מתן הפטור.

בפסקאות הבאות אבקש להסביר מדוע, לשיטתי, פרשנות מעין זו לא רק מתבקשת, אלא מתחייבת, ומדוע אין תחליף במקרה מעין זה שבפנינו, לפרשנות תכליתית, שהרי דומה שבכך למעשה חלוקים חבריי עלי.

לחוק – ובענייננו לפקודה – השפעה ניכרת על אורחות חייו של הציבור ועל האופן בו יתנהל כל אחד מהפרטים בו. על רקע זה קם מאליו הצורך לשמר את חיותו של החוק, גם בהינתן שינויי העיתים וגם אל מול התפתחויות שונות – ערכיות, חברתיות, טכנולוגיות, מדעיות ואחרות – היוצרים מציאות שונה מזו שעמדה ברקע חקיקת החוק. "החוק בא להגשים תכליות שצרכי ההווה מחייבים" (ע"א 105/92 ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עירית נצרת עילית, פ"ד מז(5) 189, 199-198 (1993) (להלן: עניין ראם מהנדסים)). לא בכדי כונה החוק "אורגניזם החי בסביבתו" (אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 271, 275 (1993). להלן: ברק – פרשנות החקיקה), או "יצור החי בסביבתו" (השופט (כתוארו אז) זוסמן, בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 513 (1970)). "בסביבת מחיה זו" יימצאו לא רק הוראות חקיקה אחרות, אלא גם "… מכלול התפיסות, הערכים, העקרונות והאינטרסים שנורמה משפטית באותה שיטת משפט נועדה להגשים", ובבחינתם, כך פסק בית משפט זה, אין נבחנת אך המשמעות שהוקנתה לחוק עם חקיקתו, "… ויש לפרש את החוק לאור שינוי העתים" (רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטיים, פ"ד נז (3) 220, 242 (2003)). אכן מוראות הזמן מחייבים את המשפט להתמודד, לפרקים, עם מציאות וקשיים שלא היו צפויים בעת חקיקת החוק (השוו: אהרן ברק שופט בחברה דמוקרטית 55 (2004)). ברם, לא אחת השינויים שמכתיבה המציאות המשתנה – אינם מוצאים פתרון מיידי בתגובה מצידו של המחוקק. במצבים מעין אלה, הגישור על הפער שבין המשפט לבין מציאות החיים העדכנית הוא בגדר מטלותיו של בית המשפט. נדרש הוא לעשות כן בתוך טווח האפשרויות הפרשניות שלשון החוק חובקת. עליו לעמוד על כוונת המחוקק לצורך גיבוש תכלית החקיקה, וזאת בהתאם לתנאי הזמן והמקום בהווה (ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 271). במילים אחרות, מקום שמתאפשרת פרשנות עדכנית – אין לשאוף ל"הקפאתו" של החוק, כך שלא ישרת את הכלל בהתאם לעקרונות השיטה המשפטית וערכיה, אלא יש לפרש את הדברים באופן דינמי, מתוך מודעות לשינוי העתים והמקום (שם, בעמ' 272 ו-274). שיקול הדעת השיפוטי והפרשנות [התכליתית] הם הכלים הנתונים בידו של בית המשפט כדי למנוע מן החוק "לקפוא בזמן".

במיוחד נכונים הדברים כאן, בעת שהמחוקק הישראלי ראה לתקן את הפקודה ולצמצם בסעיף 5ג החדש את הפטורים שמכח סעיפים 5-4 לפקודה, תוך שהוא מוסיף, בין השאר, גם רשימה מגבילה של שימושים מוכרים – בסעיף 5(ה) לפקודה. לכאורה מכלל הן שם – אתה למד אפוא לאו במקרה שלפנינו, שכן העותרת לא נכנסת לגדר השימושים המוכרים הנ"ל.

בית משפט זה הביע כבר דעתו, לא פעם, כי פקודות מנדטוריות תתפרשנה על פי התכלית שהן נועדו להגשים בחברה הישראלית, המודרנית והדמוקרטית ואין לפרשן על-פי התכלית, העקרונות והערכים שעמדו לנגד עיני הנציב העליון בעת חקיקתן (ראו: עניין ראם מהנדסים, בעמ' 199; ע"א 2000/97 לינדורן נ' קרנית – קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, פ"ד נה(1) 12, 31 (1999) וההפניות שם). החקיקה העומדת במוקד דיון נוסף זה אף היא מימי המנדט הבריטי. המציאות שעמדה ברקע חקיקת הפקודה – וממילא גם סעיפי הפטור שבה – שונה בתכלית מהמציאות של ימינו אנו. ואכן, בית משפט זה עמד כבר בעבר על הצורך בהסדר חוקי עדכני, בשים לב לאי-התאמתן של חלק מהוראות הפקודה למציאות הנוכחית (פרשת היברו יוניון קולג', בפיסקה 35 לפסק דינו של השופט י' עמית; הלכת מכללת הדרום, דברי הנשיאה ד' ביניש; בהקשר רחב יותר של הצורך בהסדרה מחדש של נושא הארנונה – ראו: עע"ם 3832/07 עירית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי, [פורסם בנבו] בחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין (21.12.10)).

סיכומה של נקודה זו, בהענקת פרשנות לחקיקה אין כל חידוש. זהו תפקידו המסורתי של השופט. זו היא חובתו. דברים אלה יפים הם גם מקום שהשופט מעניק פרשנות חדשה לדבר חקיקה קיים, ואכן כך נעשה, בדין, בהלכת מכללת הדרום, ואין לסטות מכך. דומה כי המקרים שבאו בפני בית משפט זה והקריאות שיצאו ממנו להתערבות המחוקק במכלול שבפנינו נוכח הקשיים הניכרים שמעוררת הפקודה מוליכים למסקנה כי יש הכרח ליתן מענה לקשיים שמעוררת הפקודה בשלב זה על דרך הפרשנות, וזאת עד שיאמר המחוקק את דברו. כך עשיתי בחוות דעתי בפסק הדין בערעור, שבה צעדתי בנתיבות הלכת מכללת הדרום ומגישה זו אינני רואה צורך, או הצדקה לסטות.

הערות נוספות טרם סיום

בשלב זה מתחייבות מספר הערות נוספות:

(א) העותרת טענה כאמור לאותה פרשנות דווקנית, שהתקבלה על ידי חבריי, החולקים על דעתי. ואולם במהלך הדיון בעתירה הסתבר כי העותרת איננה בעלים של הנכס שהיא מבקשת פטור לגביו כדי האמור בסעיפים 5ג(א) ו-(ב) לפקודה, אלא רק מחזיקה בו. והנה סעיף 4(א)(IV) לפקודה דורש כי הפטור יוענק רק לגבי מבנה שהבעלות והחזקה בו הם בידי "מוסד החינוך" הרלבנטי. ב-רע"א 8879/99 עירית תל-אביב – יפו נ' המכללה לביטוח, פ"ד נז(2) 577 (2003) פטר אמנם בית משפט זה, על יסוד פרשנות תכליתית – את מבקש הפטור מתנאי הבעלות. ואולם, דומה שאין לאחוז את המקל משני קצותיו: מחד גיסא לבקש שחרור מתנאי הבעלות על יסוד "פרשנות תכליתית" (בניגוד ללשון המפורשת והחד-משמעית של הפקודה) ומאידך גיסא לבקש פטור אך ורק על בסיס "הלשון הדווקנית" של ההוראה, כפי שהעותרת קוראת אותה.

(ב) מדובר פה בהענקת פטורים, שהם בגדר חריג לכלל בדבר החיוב בארנונה. חריגים יש לפרש בצמצום. ראו: בג"צ 4672/90 אריאל הנדסה חשמל רמזורים ובקרה בע"מ נ' עירית חיפה, פ"ד מו (3), 267, 269 (1992) מפי השופט ש' לוין; בג"צ 4381/97 דוד מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פ"ד נ"א (5), 387 (1997); רע"א 3788/06 שלמה יפת נ' ידיעות אחרונות בע"מ [פורסם בנבו] (19.01.2012).

ההערות הנ"ל מביאות אותנו כמעט לסיום, ובהקשר זה הגיעה עת סיכום.

סגירת המעגל

בפיסקה 24 לחוות-דעתו, חברי, השופט י' דנציגר מציין, כדלקמן:

"נראה שאין חולק כי פעילותה של המבקשת עולה כדי הפעלת 'סמינר'. כך קבע גם חברי השופט מלצר בפיסקה 18 לחוות-דעתו בפסק-הדין בערעור."

בפיסקה 18 לחוות-דעתי בפסק-הדין בערעור הדגשתי כדלקמן:

"פעילותה של המערערת נחשבת, על פי פשט המונח, ל"סמינר". על עובדה זו אף עמד בית המשפט הנכבד קמא…" (ההדגשה איננה במקור – ח"מ).

ואולם, כפי שציינתי שם, "פשט המונח" – כלומר, המתחם הלשוני שהמונח מתפרס עליו – איננו סוף פסוק ואין מנוס מפרשנות תכליתית, במיוחד כאשר המונח "סמינר": "אין בו, כשלעצמו, כדי לספק פתרון ממצה לסוגיה שבפנינו…" (כדברי השופט י' עמית בפרשת היברו יוניון קולג'). הנה כי כן, בניגוד לדעתו של חברי, השופט י' דנציגר, אני סבור כי פעילותה של המבקשת איננה עולה כאן כדי הפעלת "מוסד חינוך", כשמונח זה מתפרש על רקע תכלית הפטור מארנונה למוסדות חינוך.

זאת ועוד – אחרת. חברי, החלוקים עלי, מוצאים לנכון לציין שהתוצאה אליה הם הגיעו –איננה משקפת משפט רצוי וקוראים איפוא למחוקק להתאים את הדין לגישה שהוצעה על ידי. ואולם בפיסקה 5 שלעיל הראיתי כי קיים כבר במשפט המצוי סעיף 12 לחוק הפרשנות, שיש בו כדי לאפשר את ההתאמה המתבקשת ללא כל קושי. הנה כי כן, בדין הקיים יש תשובה לבעיה שעלתה בפנינו ולפיכך בעובדה שסעיף 12 לחוק הפרשנות לא נזכר בטיעוני הצדדים, או בפסק הדין בערעור – אין כדי להצדיק, לדעתי, התעלמות של דעת הרוב הימנו, שהרי החוק, במגבלות החוקתיות, הוא מעל כולנו. יתר על כן, מעבר לאמור בסעיף 12 לחוק הפרשנות, בעזרת פרשנות תכליתית, כפי שמקובלת עלינו וכפי שננקטה בהלכת מכללת הדרום וכן במקרים דומים שהתעוררו במשפט המשווה, ועליהם הצבעתי – ניתן למצוא פתרון ואין צורך להמתין להתערבות חקיקתית נוספת כדי להגיע לתוצאה הראויה והצודקת. יפים לענין זה הדברים שנכתבו ע"י הנשיא א' ברק ב-בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור פ"ד נ(2), 793 (1996), על דעת ההרכב המורחב כולו שם:

"אכן, לא ראוי הוא לו לשופט הפרשן לשבת בחיבוק ידיים, ולהפנות את חץ הביקורת למחוקק על שלא הצליח לצמצם, הוא עצמו, את לשונו הרחבה מדי? השופט אינו רשאי לגלות שוויון נפש למצב דברים שבו תכלית החקיקה אינה מתגשמת. עליו לעשות מאמץ פרשני להגשים את תכליתה של החקיקה. בצדק ציין השופט דיפלוק (Lord Diplock) כי תפקידם של השופטים – מקום שהמחוקק "יורה" אך מחטיא – הינו "to see that it hit; not merely to record that it has been missed" (K. Diplock, The Court as Legislators (1965) 10). ברוח דומה ציין השופט זוסמן:

"נוכח תוצאה כזאת, אין השופט רשאי לשבת בחיבוק ידיים, ולהכריז שמגמת החיקוק סוכלה. ניתן לבצע נאמנה את מטרת החיקוק, אם השופט יפרש אותו נכונה. התפקיד לתרגם הלכת המחוקק למעשה צדק מופקד בידי השופט, ובכך ניתנה לו ההזדמנות הסופית לעשות צדק בין הצדדים" (ע"א 398/65 רימון ואח' נ' הנאמן לנכסי שפסלס, פושט רגל ואח', [פורסם בנבו] בעמ' 408).

אכן, אל לו לשופט לשבת "בחיבוק ידיים" ולצפות בכישלון תכלית החקיקה. עליו לפרש את החוק על-פי תכליתו. לעתים תוביל פרשנות זו לתוצאה כי ללשון החוק ניתן פירוש מרחיב. לעתים – וזהו המקרה שלפנינו – מביאה פרשנות זו למסקנה כי ללשון החוק יש ליתן פרשנות צרה".

(שם בעמ' 811).

סוף דבר

נותרתי אפוא בדעתי, כפי שהובעה בפסק-הדין בערעור. בחוות-דעתי זו הוספתי והבהרתי ביתר פירוט את הגישה שעמדה בבסיס העמדה שהצגתי שם ואשר אף חברי, המשנה לנשיאה, השופט א' רובינשטיין מצטרף אליה מטעמיו, המקובלים אף עלי.

הנה כי כן, כאמור לעיל, גם לאחר שעיינתי בחוות-דעתו המלומדת של חברי, השופט י' דנציגר, ובהערותיהם של חברי, שתמכו בדעתו – אינני סבור כי יש מקום לשנות את התוצאה אליה הגענו, בדעת רוב, במסגרת פסק-הדין בערעור. נוכח כל האמור לעיל, אם דעתי היתה נשמעת, הייתי מציע להותיר על כנו את פסק-הדין בערעור.

ש ו פ ט

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

כמו בפסק הדין בערעור, אצרף גם הפעם קולי – דומני באופן לא מפתיע במיוחד – לעמדת חברי השופט מלצר ביסודה, ואציע שלא להיעתר לדיון הנוסף. חוות דעתו המפורטת, הנשענת גם בהרבה על משפט משוה, מקובלת עלי, אף שאיני מקל ראש בעמדה שהביעו חברי השופט דנציגר ושאליה הצטרפו חברינו הנשיא (בדימ') והשופטים ג'ובראן ועמית.

ב. כל השופטים משני צדי ההכרעה הביעו דעתם, כי במישור הדין הרצוי יש מקום לתיקון חקיקתי שיבהיר את הסוגיה שלפנינו, בעקבות הערות הפסיקה מזה שנים. הגיעה העת כי המחוקק יקבע מטעמו את מסגרת הפיטורים העדכנית והראויה במדינת ישראל, ויגאל את בתי המשפט מן ההתענות בפרשנות לסעיפים ארכאיים. הקורא את פסק דיננו יקרא וישתאה כיצד שבעה שופטים עמוסים לעייפה מפלפלים משל היו בני ישיבה, בנושא שבקלות יכול היה המחוקק לפתור. בסיפת חוות דעתי הקצרה בפסק הדין הנוסף ציינתי (פסקה ו') כי ראוי שכך ייעשה: "מאז 1938, מועד חקיקתה של פקודת הפיטורין, חלפו שלושת רבעי מאה והעולם השתנה… המחוקק עורה!"; וראו גם דברי הנשיאה ביניש בעע"מ 10673/05 מכללת הדרום נ. מדינת ישראל [פורסם בנבו] (2007). תמהני שתחת אשר ינהלו המשיבות ליטיגציה ממושכת, פעם יזכו ופעם יפסידו, לא יטלו למצער גורמי הממשלה יוזמה לתיקון החוק ובא לפיטורים גואל.

ג. ואולם, לפי שעה עניין לנו בדין המצוי, וסלע המחלוקת בין בעלי הדעות השונות בקרבנו הוא האם גם פרשנות הדין המצוי מאפשרת מתן הפטור במקרה דנא, או שמא אף הדין המצוי אינו מאפשר את הפטור בו מדובר. דעתי – כמו דעת השופט מלצר, כלשון אחרון.

עלינו להכנס לעורו של המחוקק הבריטי הקולוניאלי בחקקו את סעיף 4 (א) לפקודת מיסי עירייה ומסי ממשלה (פיטורין), 1938. הסעיף – זה לשונו לעניין אי הטלת ארנונה במקרקעין אשר:

הבעלות והחזקה עליהם הן בידי כל מוסד-חינוך, בתנאי שהבנין או הקרקע התפושה משמשים לאותו מוסד –חינוך –כגן ילדים, בית ספר סמינר או בית ספר מקצועי, או כבית חינוך לעוורים, לאילמים או לחרשים או כספריה ציבורית"

ד. כשלעצמי סבורני, כי הפקודה כנתינתה וביסודה נתכוונה ל"עיר קטנה ואנשים בה מעט" (קהלת ט"ו, י"ד) ולנסיבות בהן יש לציבור המקומי עניין במוסד בו עסקינן, להוציא המקרים שהפטור בהם ניתן מטעמים היסטוריים אשר שרשיהם עוד בתקופה העותמאנית (כמו קונסוליות ומוסדות דת). לא למותר להזכיר כחברי השופט מלצר את סעיף 12 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, לפיו "הסכמה ליתן פטור, הקלה, הנחה וכיוצא באלה – משמעה הסמכה ליתן אותם אף במקצת ובתנאים".

ה. בטרם אמשיך, אציין גם כאן, כי לדעתי נחוצה הרמוניה בין עמדות משרד הפנים לעמדות משרד החינוך – כפי שגם כתבתי בפסק הדין נשוא הדיון הנוסף, כהאי לישנא:

"בראשית, אחזור על עמדתי בעע"מ 10673/05 מכללת הדרום נ' מדינת ישראל משרד הפנים (לא פורסם), [פורסם בנבו] פסקה ו (1), שלפיה: 'יש לדעתי מקום במדינת ישראל כי תהליך הבדיקה לכל סוג של מוסד המבקש פטור (מארנונה – א"ר) יכלול את הגורמים הממשלתיים הרלבנטיים לנושא – ובענייננו משרד החינוך'. יסדתי דברים אלה על השוני בין תקופתנו כמדינת ישראל הריבונית לבין המציאות של מושל מחוז מנדטורי 'כל יכול' בעידן בו נחקקה פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 (פקודת הפיטורין). איני רואה זאת בהכרח בעדשה של רישיון ממשרד החינוך לפי סעיף 3 לחוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969, אלא לחוות דעת של משרד החינוך – בגדרי תהליך הבדיקה שעורך משרד הפנים לצורך הפטור – כדי לקבל תמונה מקצועית, כחוות דעת של המשרד, אשר בידו המידע בענייני חינוך. למשרד הפנים אין ידע מובנה משלו בנושאי חינוך, ואך טבעי שכזרוע של הממשלה יפנה למשרד החינוך, וכמובן לשם חוות דעת יאופשר למבקש הפטור להעביר כל מידע נחוץ".

דעתי בהקשר זה לא נשתנתה, ולטעמי היא מעוגנת בשכל הישר, יועץ טוב תדיר.

ו. ואשר לפטור, נזכור מי הם האמורים לשאת בנטל הפטור, הלא הם תושבי הרשות המקומית. לטעמי, הפרשנות התכליתית – שדומה כי אין מחלוקת בינינו על עקרון השימוש בה בנידון דידן, אלא על היישום – "מצדיקה באופן רחב התייחסות לתרומה לקהילה המקומית. ער אני לכך שמלוא הטנא פטורים שנתן המחוקק בסעיפים 4 ו-5 לפקודה כולל מעט חריגים מכך, אך רובא דרובא של הפטורים רלבנטיים למקום" (דבריי בפסקה ג' לחוות דעתי בפסק הדין נשוא הדיון הנוסף).

ז. חברי השופט מלצר נדרש לתולדותיהם של פיטורים שונים במשפט המשוה. דומני שגם מעיון בדברי ההסבר להצעת הפקודה מ- 23.9.37 שהביא (פסקה 6) אפשר ללמוד את התכלית, על ידי ניסיון להבין את גישתו של המחוקק המנדטורי; הפיטורין ניתנים בחלקם לזכאויות היסטוריות כמו אמנות ופירמאנים עותמאניים, ובחלקם לקונסוליות – ונזכור כי אף הן מורשת התקופה העותמאנית, מעין "לית ברירה" המשכי: ויתרם לצרכי דת, צדקה וחינוך. ברמות התחבורה והניידות של אותם ימים, הרוב המכריע של מקבלי הפטורים באו, למיטב הבנתי, מתוך הקהילה – העיר; אולי המוסדות הדתיים היו חריג בחלקם, אך יש לראות גם אותם כחלק ממסורת קיימת ותיקה. דברים אלה השתנו עם השנים, ועיר כמו ירושלים, למשל, בהיותה בירה, מלאה וגדושה – תודה לאל – מוסדות שבאופן פורמלי דווקני עשויים להיכנס להגדרות המחוקק לשם פטור, אך התכלית אחרת; כך גם העותרת. לכן איני סבור כי יש מקום לקבלת הדיון הנוסף ולהתערבות בפסק הדין קמא.

ח. דברים אלה משתלבים במגמת הביזור של השלטון המקומי והעצמתו, הכוללת גם העצמת עצמאותן של הרשויות המקומיות; ראו חוות דעתי בבג"ץ 10104/09 שלום עכשיו נ' הממונה על הישובים היהודים באיו"ש, פד סא' (2), 93, 151; ביזור זה חל גם בתחום החינוך (עמ' 153). לענייננו משמעות הדבר כי הרשויות מחויבות ליטול עליהן חלק ניכר יותר מן הפעילות בתוכן, ואם כך – ריבוי הפטורים עומד בניגוד למגמה זו.

ט. כך – סבורני – פרשנות הדין הקיים. אסיים בדברים שאמרתי בפסק הדין נשוא הדיון הנוסף (פסקאות ה'-ו'), מתוך תמיכה ברעיון שמוסד כמו העותרת יקבל תמיכה תקציבית, נוכח מהותה של מדינת ישראל ומחויבותה לעם היהודי, אך מן המדינה ולאו דווקא מן הרשות המקומית. הנה הדברים:

ודוק: אין פירושם של דברי שהמחוקק, שהגיעה עת כי יעדכן באופן מסודר את פקודת הפיטורין (כמו את מכלול נושאי הארנונה שהוא כמים שאין להם סוף)- להבדיל מתיקונים נקודתיים שונים, שחלקם לא תמיד עומדים בהרמוניה עם התמונה הכוללת – אינו צריך להביא בחשבון, בגדרי הראוי, את מעמדה של מדינת ישראל בעולם היהודי, שהיא רואה עצמה, בצדק רב לטעמי, כמרכזו. אדרבה, אם ישראל מבקשת להיות תל שכל הפיות היהודיים אמורים לפנות אליו, ראוי שתקרין את יחסה החיובי של המדינה למוסדות כמו המערערת. יש לדידי בהחלט ובלא ספק מקום לתמיכה ישראלית בחינוך יהודי בעולם, לא רק בישראל, ועל כן למוסד כמו המערערת, גם אם מכשיר הוא מורות לתפוצות, אין מקום להתנכר – ואיפכא מסתברא. יתר על כן, ראוי לעודד מוסדות מעין אלה הבוחרים להימצא בירושלים בירת ישראל, והמחוקק הוא שבידו למצוא את הדרכים לכך, כולל בתחום התקציבי. ואולם, אין הנטל צריך ליפול על עיריה פלונית או אלמונית, כולל על עיריית ירושלים, אלא על הציבור הישראלי בכללותו. לכן יש בהחלט לטעמי לראות תרומה לעם היהודי כראויה לתמיכה, לרבות כספי ואף בדרך של הנחות, אך אלה צריך שיבואו כתרומתו של הממשל המרכזי (גם אם תתועל דרך העירייה באופן כזה או אחר).

כל זאת, בגדרי הרצוי, קרי הסדר חקיקתי מחודש של הנושא; מאז 1938, מועד חקיקתה של פקודת הפיטורין, חלפו שלושת רבעי מאה, והעולם השתנה – וכבר התיחסה הנשיאה ביניש לצורך בחקיקה מסדירה ומחדשת בהערותיה בפרשת מכללת הדרום. המחוקק עורה!"

המשנה לנשיאה

הוחלט ברוב דעות כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר אליו הצטרפו הנשיא (בדימ') א' גרוניס, הנשיאה מ' נאור, השופט ס' ג'ובראן, השופט י' עמית, וכנגד חוות דעתו החולקת של השופט ח' מלצר אליו הצטרף המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר.

ניתן היום, ‏ג' בניסן התשע"ה (‏23.3.2015).

ה נ ש י א (בדימ') ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה

ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il

ס' ג'ובראן 54678313-6673/12

נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה

בעניין עריכה ושינויים במסמכי פסיקה, חקיקה ועוד באתר נבו – הקש כאן

מעוניינים במידע נוסף על תרגום נוטריוני? צרו עמנו קשר

תחומי ההתמחות שלנו